——南通颐生酒业有限公司诉北京市丰台区食品药品监督管理局行 政处罚案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市第二中级人民法院(2016)京02行终1365号行政判决书 2.案由:行政处罚纠纷
3.当事人
原告(上诉人):南通颐生酒业有限公司(以下简称颐生公司)
被告(被上诉人):北京市丰台区食品药品监督管理局(以下简称丰台 食药局)
第三人:北京物美商业集团股份有限公司大卖场云岗店(以下简称物 美云岗店)
【基本案情】
丰台食药局对物美云岗店作出(京丰)食药监食罚〔2015〕200001-1 号行政处罚决定书(以下简称《处罚决定书》)。《处罚决定书》认定物 美云岗店于2014年8月6日至2014年11月13日,在其注册登记的经营场所 内销售的食品中添加了药品,其间货值总额为796元,获违法所得31.84
元,上述行为违反了《中华人民共和国食品安全法》 (2009年版本,
非2015年修订后的版本,以下简称《食品安全法》)第五十条及《北京市 食品安全条例》第三十四条第(五)项的规定,依据《北京市食品安全条 例》第六十八条第二款及《北京市食品药品监督管理局行政处罚自由裁 量权适用规定(试行)》第七条第一款第(二)项的规定,决定对物美云岗 店没收违法所得31.84元、罚款2388元。颐生公司诉称,2011年5月,原中 华人民共和国卫生部(以下简称卫生部)办公厅作出卫办监督函〔2011〕 123号《卫生部办公厅关于“船牌颐生”茵陈大曲酒生产经营有关问题 的复函》 (以下简称123号《复函》),认定其产品属于已有连续多年生产 历史的传统食品,根据《食品安全法》和《禁止食品加药卫生管理办
法》的有关规定,允许其继续生产经营。被处罚的产品正是“船牌颐
生”茵陈大曲酒的系列产品,且其生产的产品已取得江苏省质量技术监 督局颁发的全国工业产品生产许可证,是允许生产经营的,并未违法。
2016年3月21日,江苏省卫生和计划生育委员会出具了苏卫办函〔2016〕 41号复函。2016年4月11日,国家卫生和计划生育委员会食品安全标准与 监测评估司出具了国卫食品评便函〔2016〕54号《关于“船牌颐生”茵 陈大曲酒相关问题的复函》。二机关对“船牌颐生”茵陈大曲酒生产经 营有关问题进行了说明。
【案件焦点】
物美云岗店销售的“颐生”牌茵陈酒是否属于123号《复函》中允 许颐生公司生产经营产品的范围。
【法院裁判要旨】
北京市丰台区人民法院经审理认为:丰台食药局作为本行政区域的 食品安全监督管理机关,具有受理对相关食品安全违法行为的举报,并依 法作出处理的法定职责。《食品安全法》第五十条规定,生产经营的食 品中不得添加药品,但是可以添加按照传统既是食品又是中药材的物
质。按照传统既是食品又是中药材的物质的目录由国务院卫生行政部门 制定、公布。卫生部《禁止食品加药卫生管理办法》第七条第一款规
定,在食品卫生法生效以前,传统上把药物作为添加成分加入,不宣传疗 效并有30年以上连续生产历史的定型包装食品品种,经所在地省、自治 区、直辖市卫生行政部门批准并向卫生部备案,可以经售,销售地区不
限。本案中,丰台食药局经调查认为茵陈收录于《中华人民共和国药
典》 (2010年一部),属于药品。根据《卫生部关于进一步规范保健食品 原料管理的通知》及其附件的规定,红花属于可用于保健食品的物品。
故涉案“颐生”牌茵陈酒作为普通食品,不得添加茵陈、红花。对此,颐 生公司虽然提供了报请批准其酒类产品添加茵陈、红花的相关审批流程 文件及123号《复函》,但并不能据此得出涉案“颐生”牌茵陈酒已经相 关卫生行政部门批准销售的结论。丰台食药局所作《处罚决定书》,认 定事实清楚,适用法律正确,程序合法。遂判决:
驳回原告的诉讼请求。
颐生公司不服一审判决,上诉至北京市第二中级人民法院,请求撤销 《处罚决定书》。颐生公司认为:从其产品名称备案申报过程、历史证 据、企业标准备案内容等方面,可以证明江苏省卫生主管机关批准生产 经营的“船牌颐生”茵陈大曲酒是其所生产系列产品的通用名称,“颐 生”牌茵陈酒作为其中一种产品已经批准合法经营。一审法院未论及苏 卫办函〔2016〕41号复函,更未考虑江苏省卫生主管机关已批准其生产 经营的事实,仅因名称不同就认定“船牌颐生”茵陈大曲酒与“颐
生”牌茵陈酒是不同产品,系认定事实错误;其产品的审批权属于江苏省 卫生厅,其系列产品以“船牌颐生”茵陈大曲酒为通用名称经江苏省卫 生厅批准并报送卫生部备案,在认定其经批准备案的产品范围问题上,应 以江苏省卫生厅对“船牌颐生”茵陈大曲酒所指产品范围为准。一审法 院所作判决中不能据此得出涉案“颐生”牌茵陈酒已经相关卫生行政部 门批准销售的结论,无视了现存证据证明的事实,系认定事实不清;江苏
省卫生厅、江苏省质量技术监督局、南通市卫生及工商管理等行政机关 甚至广州市荔湾区人民法院的民事判决书,均认为其生产、销售的“颐 生”牌茵陈酒是合格产品,可以合法经营,丰台食药局却作出相反认定, 系认定事实不清。丰台食药局同意一审法院所作判决,请求予以维持。
物美云岗店未对一审法院所作判决提起上诉。
北京市第二中级人民法院经审理认为:根据《食品安全法》《北京 市食品安全条例》及北京市人民政府关于对北京市食品药品监督管理相 关文件的规定,丰台食药局具有对辖区内涉嫌食品药品违法行为进行调 查,并依法予以查处的法定职责;依照《中华人民共和国行政诉讼法》的 有关规定,行政机关在行使职权作出行政行为时,应当确保行政行为证据 确凿,适用法律、法规正确,符合法定程序,应当对作出的行政行为负举 证责任,提供作出行政行为的证据和所依据的规范性文件。本案中,丰台 食药局认定物美云岗店销售的“颐生”牌茵陈酒中添加了药品,该行为 违反《食品安全法》第五十条等法律、法规的规定,对此,颐生公司主张 依据《禁止食品加药卫生管理办法》第七条第一款的规定,经江苏省卫 生主管机关批准并报卫生部备案,生产销售上述产品合法。依照上述法 律规定,丰台食药局应当对物美云岗店销售的“颐生”牌茵陈酒,不在
123号《复函》中允许颐生公司生产经营产品范围内承担举证责任,但丰 台食药局提交的在案证据,不能对上述情形予以充分必要的证明,故《处 罚决定书》认定事实所依据的证据不足,应予撤销。一审判决认定事实 基本清楚,但适用法律有误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七 十条第(一)项、第八十九条第一款第(二)项的规定,作出如下判决:
一、撤销北京市丰台区人民法院(2015)丰行初字第167号行政判决 书;
二、撤销北京市丰台区食品药品监督管理局所作(京丰)食药监食罚 〔2015〕200001-1号行政处罚决定书。
【法官后语】
本案涉及食药部门对传统食品进行行政处罚应充分考虑传统食品厂 商已取得的批准决定、对作出的行政行为负举证责任的问题,以及对涉 及中小企业产权的行政行为应当尽到充分的审慎审查义务的问题。本案 焦点在于“颐生”牌茵陈酒是否属于123号《复函》中允许颐生公司生 产经营产品的范围。依照法律规定,丰台食药局应当对涉案食品不在123 号《复函》中允许颐生公司生产的经营产品范围内承担举证责任,但其 提交的在案证据不能对上述情形予以充分必要的证明,没有尽到举证义 务。本案判决认为被告认定事实依据的证据不足,行政行为应予撤销,这 样能够督促行政机关规范认定事实的程序,增强对企业进行行政处罚的 合法性。此外,颐生公司系在南通市有着上百年历史的老字号企业,拥有 几十种酒类产品,否定其经江苏省卫生厅批准生产的“船牌颐生”茵陈 大曲酒是其生产的一系列酒类产品通用名称可能导致该企业无法继续运 营,面临破产危机,丰台食药局应当在处罚前询问生产企业的意见,对涉 及企业生死存亡的决定应尽到充分的审慎义务。而且,该涉案食品的审 批权属于江苏省卫生厅并已经过卫生部备案,在认定产品范围的问题上, 丰台食药局应咨询江苏省卫生厅和卫生部的意见,尊重企业已获取的生 产许可,巩固处罚的事实依据。
编写人:北京市第二中级人民法院 严勇 方浩然