——刘甲诉某市住房和城乡建设委员会不履行法定职责案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院(2020)京03行终717号行政判决书 2.案由：不履行法定职责纠纷
3. 当事人
原告(上诉人):刘甲
被告(被上诉人):某市住房和城乡建设委员会(以下简称市住建委)
【基本案情】
7号院登记的宅基地使用权人为案外人刘某，刘某夫妻均已去世，二人生 育一子一女，即刘甲、刘乙。2017年8月30日，某棚户区改造项目启动，7号 院位于拆迁范围之内，刘甲在7号院内的房屋居住。
2017年12月10日，刘甲向市住建委邮寄《申请书》,要求查处评估公司 评估资料严重失实以及未依法送达评估报告的违法行为。12月27日，市住建 委对评估公司、某市某区住房和城乡建设委员会(以下简称某区住建委)进行 约谈调查。《委托评估合同》约定，评估公司作为受托方进行评估，负责被评 估单位的评估报告送达工作，并做好送达签收记录工作。后评估公司作出评估 报告，案外人刘乙在评估报告送达回执上签字。《棚户区改造项目拆迁实施方 案》(以下简称《实施方案》)第六条写明：“评估公司负责完成入户测量评
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估工作……按照项目实施时间要求，出具符合标准的房屋估价报告，并按要求 送达产权人，协助完成关于评估价格方面的专家鉴定等工作……”2018年8月 30日，现场指挥部召开专题会议，根据《实施方案》第九条第五项、第十四条 的规定，会议决定内容为“‘有效文件’上标明的使用人已故，无法确定继承 人或继承人无法达成一致意见的，由其中一名法定继承人做出相关法律承诺后 办理拆迁补偿手续”,后编制第四期会议纪要作为《实施方案》补充文件。 2019年1月28日，市住建委作出《答复意见》。
另查，某区住建委于2018年9月11日向城建公司作出《整改通知书》。同 日，某区住建委针对刘甲等四人重新作出答复，主要内容为： 一、申请内容 (略)。二、调查情况(略)。三、处理意见。鉴于7号院内房屋已拆除完毕， 责令城建公司进行整改，尽快对被拆迁人进行拆迁补偿与安置；责令评估公司 继续完成评估报告送达工作；责令拆迁受托公司(拆迁公司)和责任人继续完 善拆迁补偿协议等相关材料。刘甲不服，提起行政诉讼。
【案件焦点】
如何确定木案中拆迁评估报告送达的责任主体，责任主体和送达行为是否 属于房地产估价机构管理部门的监督对象和范围。
【法院裁判要旨】
北京市通州区人民法院经审理认为：《房地产估价机构管理办法》第四章 “估价管理”中对于房地产估价机构的估价活动规定了具体要求。本案中，市 住建委收到刘甲的投诉举报后，向某区住建委、评估公司进行调查取证，棚户 区改造项目现场指挥部亦出具了相应的情况说明材料，市住建委结合其调查情 况，认为刘甲所举报评估公司所作评估严重失实的问题，并无相关事实和法律 依据，不予支持。经审查，市住建委已经履行了相应的调查职责，评估公司并 未违反上述估价管理的相关要求。针对刘甲所述评估公司未依法送达问题，根 据《房地产估价机构管理办法》第二十八条规定，对于估价报告交付的口期和 方式应当在房地产估价机构与委托人签订的书面估价委托合同中列明，本案中
评估公司与城建公司签订了《委托评估合同》,并就评估报告的送达进行了约 定，符合上述规定，《委托评估合同》中约定的送达义务属于合同义务，约束 合同签订双方，评估公司应当按照合同的约定履行义务。现经市住建委调查， 结合《实施方案》、第四期会议纪要等情况，评估公司并未违反合同义务，如 若在拆迁过程中，评估公司接受城建公司的委托进行送达侵犯了相关权利人的 合法权益，其侵权后果亦应由委托方城建公司对外负担，而非直接由评估公司 负担，某区住建委针对城建公司作出的《整改通知书》第二项即体现了上述管 理和查处原则，故对于刘甲的诉讼请求，不予支持。
另需指出，本案系由集体土地上房屋拆迁引发的纠纷，所涉房屋估价问题 系拆迁过程中的一个环节，刘甲如若认为其拆迁利益受到侵害，应当依法选择 最优的维权方式进行救济，回归房屋拆迁纠纷本身。
北京市通州区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的 规定，判决如下：
驳回原告刘甲的诉讼请求。
二审法院同意一审法院裁判意见。
【法官后语】
涉案项目的拆迁人因拆迁评估报告送达程序不规范已经受到了区县拆迁管 理部门的行政处理，被告认为拆迁人作为委托人，应当承担评估机构依照其错 误指令进行的送达所带来的不利后果，评估机构并非责任主体。但原告坚持认 为拆迁人委托的评估公司也应当为此受到行政处理，故而提起本案诉讼。笔者 认为，应当从以下三个方面具体论证：
首先，拆迁人应为房屋拆迁的责任主体，拆迁评估报告送达亦是如此。其 实，地上物估价仅为房屋拆迁补偿中的一个环节，具有技术性、过程性和服务 性，无论是国有土地上房屋征收还是集体土地上房屋拆迁，都会涉及地上物补 偿。为了保证其公平、公正和合理，征收部门或者拆迁人一般会引入专业第三 方，通过购买估价服务完成地上物评估。因此，委托评估鉴定仅系征拆主体确 定地上物价值的一种方式和工具，最终的拆迁补偿数额并不由估价机构或者拆
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迁估价报告所决定，亦非由估价机构承担拆迁补偿不当的法律后果。对于被拆 迁人来说，包括拆迁评估报告送达在内的所有房屋拆迁程序中的责任主体，均 系且应仅系拆迁人。
其次，房地产估价机构管理部门的监管对象为估价机构，并非委托人，监 管部门无权约束委托人并进行行政处理。房地产估价委托中，对于权利义务一 般约定在委托人和估价机构签订的《委托评估合同》中，合同效力仅及于签订 主体双方。如双方就此产生争议，应基于合同法律关系主张权利，第三人无权 基于合同关系主张权利；如其认为合法权益受到损害，应当向直接侵权人主张。 本案中，评估公司应当按照合同的约定履行义务，现其按照委托人拆迁人的指 令进行送达，并未违反合同义务，至于拆迁人的指令是否符合房屋拆迁的相关 管理规定，并非估价机构监督管理部门的审查权力范围，且即便存在违法违规 之处，也应当由委托人承担法律后果，而非估价机构。
最后，行政机关需依法行政，合同义务的合法性并非估价机构监督管理部 门的监管范围。房地产估价机构监管部门的执法依据为《房地产估价机构管理 办法》,需要严格按照此规定履行监督管理职责。法无授权不可为，行政机关 不能超越权限对监管对象作出不利的行政处理。《房地产估价机构管理办法》 第四章对估价管理进行了明确规定，其中对于估价报告的送达问题仅规定在第 二十八条，即对于估价报告交付的日期和方式应当在房地产估价机构与委托人 签订的书面估价委托合同中列明，至于具体的送达方式并没有进行强制性限制 规定。本案中，评估公司已经履行了上述法定义务，在合同义务未违反行政强制 性规定的情况下，估价机构监管部门不能直接介入双方约定事务，故评估公司与 拆迁人对于评估报告送达方式的约定，并不属于估价机构监管部门的监管范围。
本案系由房屋拆迁纠纷引发，通过厘清拆迁程序中的评估报告送达的责任 主体，有助于强化拆迁人的主体意识和责任，也有助于被拆迁人依法正确维权， 减少诉累。
编写人：北京市通州区人民法院佟艳艳章志豪
