——张某诉上海市规划和国土资源管理局政府信息公开案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
上海市高级人民法院（2018）沪行再1号行政判决书
2.案由：政府信息公开纠纷 3. 当事人：
原告（上诉人、再审申请人）：张某
被告（被上诉人、再审被申请人）：上海市规划和国土资源管理局 （以下简称市规土局）
【基本案情】
张某于2015年2月8日以邮寄方式向市规土局提出政府信息公开申
请，要求获取：贵局制作或者保存的针对上海市房地产登记处于2012年 6月28日作出的上海市房地产登记信息中“该处已批准建设用地”所对应 的建设用地批准书及附图的内容信息材料。张某在申请时提交了从上海 市房地产登记处获取的《上海市房地产登记信息》，该信息显示虹口区 广中路街道232街坊5丘土地状况的下方注明“该处已批准建设用地” 。市
规土局经延期后，于3月13日作出政府信息公开补正申请告知书，以张 某申请内容不明确为由，要求张某在十日内补正，市规土局就补正的内 容进行指导：“包括能够据以指向特定政府信息的文件名称、文号或者 其他特征描述”；市规土局另作提示：“经向房地产登记机构了解，‘该 处已批准建设用地’的备案文件为沪府土（2004）768号（以下简称768 号文），请明确您是否需要768号文” 。张某于2015年3月21日提交了补 正申请，但补正内容与原申请内容完全一致，市规土局认为张某的申请 内容仍不明确，遂于2015年3月27日作出编号为沪规土资信公（2015）
第137号的政府信息公开申请告知书（以下简称被诉告知），认为张某 提交的材料不符合政府信息公开的申请要求，不再按照政府信息公开的 制度规定作出答复。同时，市规土局在被诉告知的尾部告知张某：“经 向房地产登记机构了解，‘该处已批准建设用地’的备案文件为768号文， 该文一并邮寄给您。”张某不服，提起行政诉讼，要求撤销被诉告知。
【案件焦点】
1.张某申请公开“某建设用地批准书及附图的内容信息材料”是否明 确；2. 申请人提出的申请具有不同理解的可能性时，申请人拒绝沟通补 正的，法院该如何裁判。
【法院裁判要旨】
上海市黄浦区人民法院经审理认为：市规土局具有受理和处理政府 信息公开申请的职权。本案中，市规土局收到张某的政府信息公开申请 后，以张某申请内容不明确为由要求其补正，并作了补正的指导，以及 相关文件的提示。在张某坚持原申请内容未作实际补正的情况下，市规 土局在扣除补正期间的法定延长期限内作出被诉答复，其认定事实清
楚，执法程序合法，适用法律正确。市规土局的便民措施，于法并无不
当。张某虽认为其申请的内容已经明确，但从其表述来看，对申请信息 的描述缺乏直接指向的明确特征，对申请信息的定义以“内容信息材
料”所作的泛指不具针对性，张某以补正的形式提出与原来申请一致的 内容来拒绝市规土局所作的补正指导和提示，不具补正的实质。张某完 全可以用直接明白的表述，而非用相关材料要求市规土局推导相关信息 的内容，来向有关行政机关提出正当的政府信息公开请求。故张某的诉 讼请求缺乏事实根据和法律依据，难以支持。依照《中华人民共和国行 政诉讼法》第六十九条之规定，判决：
驳回张某的诉讼请求。
张某不服一审判决，向上海市第三中级人民法院提起上诉。上海市 第三中级人民法院同意一审法院裁判意见。
后检察机关根据张某的申请，对本案提起抗诉。上海市高级人民法 院经审理认为：政府信息公开是公民获取相关信息的法定途径，在申请 内容具有不同理解的可能性时，行政机关和申请者应当保持平等友善的 沟通，共同确定申请的内容。及时沟通既是行政机关履行政府信息公开 职责的必然要求，也是申请者知情权得以有效实现的保障。本案中，张 某要求公开的是作为“该处已批准建设用地”注记依据的“建设用地批准 书及附图的内容信息材料” 。“建设用地批准书及附图”之外加上“内容信 息材料”的表述，使得原本清晰的概念具有不同理解的可能性，张某在 本案再审开庭时对“内容信息材料”的解释亦证明该表述内容存在不确定 性。市规土局收到申请并经查询后发现“该处已批准建设用地”注记的依 据是768号文，而相关的土地批文又是建设用地批准的内容之一，在此 情况下，市规土局要求张某对其申请内容进行补正说明，并询问张某是 否需要作为注记依据的768号文，有其合理性。但张某在收到补正告知 以后未选择与行政机关沟通，未对其申请内容进行解释说明，而是通过
抄录原申请内容的方式予以补正，实质是拒绝补正。张某在再审开庭审 理时表述行政机关在作出补正告知时披露768号文涉嫌误导系对行政机 关正常履职行为的无根据揣测，此不信任市规土局的态度与其向市规土 局申请信息公开的行为相悖，亦损害了其自身本享有的补正权利，系对 其本次信息公开申请目的的实现自设障碍。市规土局在张某拒绝补正以 后，作出被诉告知，同时便民提供768号文，并无不当。市规土局对于 作为“该处已批准建设用地”依据的768号文的披露以及便民提供，足以 说明该局在处理张某所提本次政府信息公开申请中系积极履职，而非以 申请不明确为由故意为难申请者，推脱其应当履行的政府信息公开职
责。遂判决：
维持原二审判决。 【法官后语】
一、“促进沟通”是涉“申请不明确”政府信息公开案件中的裁判出发 点
行政判决的作出应当以有利于实现政府信息公开制度的价值为遵
循。按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第一条规定，政府信息 公开制度的目的在于保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息。当 申请内容不明确时，唯有沟通，方能更好确定申请内容，确保公民获取 其想要获得的信息，政府信息公开应当成为公民和政府机关沟通的渠
道。但近年来，在信息公开制度实践中，有公民将信息公开作为向政府 施加压力的渠道，通过反复提起政府信息公开申请和诉讼，无谓消耗行 政和司法资源，影响了政府信息公开积极作用的发挥。对于行政审判而 言，要通过判决，引导公民理性使用政府信息公开的权利，鼓励政府和 个人进行沟通。本案再审判决正是基于这样的理念，明确指出：“在申
请内容具有不同理解的可能性之时，行政机关和申请者应当保持平等友 善的沟通，共同确定申请的内容。及时沟通既是行政机关履行政府信息 公开职责的必然要求，也是申请者知情权得以有效实现的保障。”将“促 进沟通”作为政府信息公开案件的裁判出发点，是有效发挥政府信息公 开制度价值的重要保障。
二、如何看待行政机关所作补正行为的合法性问题
按照《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第四项规
定，申请内容不明确的，行政机关应当告知申请人作出更改、补充。在 案件审理中，申请人和行政机关双方常就申请内容的明确与否产生争
议。本案的争议焦点是建设用地批准书附图后面加上“内容信息材料”的 表述是否会导致申请的不明确，申请人、行政机关、一二审法院、检察 机关对此有不同的理解，从文义上看，对此也很难作出一个清晰的判
断。再审判决并没有将审查论证的重点限定在申请内容文义表述是否明 确这一点上，而是从补正制度的定位出发，指出张某提出申请时在“建 设用地批准书及附图”之外加上“内容信息材料”的表述，使得原本清晰 的概念具有不同理解的可能性。进而指出，基于这种不明确的可能性， 行政机关作出补正有其合理性。据此，提出了判断行政机关要求补正行 为合法与否的角度，即行政机关要求申请人补正并非出于故意为难申请 者并且有一定理由的，法院可予以支持。
三、政府信息公开判决要引导申请人理性行使政府信息公开权利
政府信息公开判决会对申请人和行政机关的行为产生影响。政府信 息公开判决应当有利于将政府信息公开打造成一个申请人和行政机关相 互沟通的平台，不鼓励申请人将信息公开作为向行政机关施加压力的渠 道。再审判决将“促进沟通”作为审理“涉申请不明确”案件的出发点，并
经过综合分析支持了积极履职的行政机关，对拒绝沟通的申请人的诉讼 请求不予支持。再审判决展现的指引性在于：对行政机关而言，履行法 定答复义务的同时多作提示和便民告知，既有助于申请人了解更多相关 信息，也有助于表明积极履职的态度，相关答复更容易得到法院的认
同；对申请者而言，要珍惜补正等与行政机关进行沟通的机会，拒绝沟 通不利于及时获得政府信息。同时也向申请者传达，行政救济并非获取 信息的第一选择，及时沟通才是有效获得政府信息的最优选项。本案再 审判决的目的在于引导行政机关更好地履行政府信息公开职责，同时也 引导申请人理性行使申请权和诉讼权利。
编写人：上海市高级人民法院 陈振宇
