李甲诉聊城市公安局某区分局、聊城市 某区人民政府行政处罚及行政复议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
山东省聊城市中级人民法院(2021)鲁15行终246号行政裁定书 2.案由：行政处罚及行政复议纠纷
3.当事人 原告：李甲
被告(上诉人):聊城市公安局某区分局(以下简称某区公安局) 被告(被上诉人):聊城市某区人民政府(以下简称某区政府) 第三人：李乙
【基本案情】
李甲和李乙均系某村村民。李乙因认为李甲架设的高压线对自家安全产生 威胁，将高压线损毁。李甲报警后，某区公安局作出处罚决定，认定李乙的行 为属于故意毁损财物，决定对李乙作出行政拘留五日的行政处罚。李乙不服该




196 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷

处罚决定，申请行政复议。某区政府经审查认定，某区公安局作出的行政处罚 决定认定事实清楚，但超过法定期限，故确认某区公安局作出的行政处罚决定 违法。原告李甲不服，将某区公安局、某区政府诉至法院，请求撤销某区公安 局作出的处罚决定和某区政府作出的复议决定。
【案件争议焦点】
某区公安局是否有权就一审判决对某区政府提起上诉。
【法院裁判要旨】
山东省莘县人民法院经审理认为：某区公安局作出的被诉行政处罚决定认 定事实清楚、适用法律正确，但办案期限超过法定期限，属程序轻微违法，但 因对李甲和李乙的权利不产生实际影响，故应确认违法但保持其效力，某区政 府作出的被诉复议决定并无不当。
山东省莘县人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一 款第二项、第七十条第六项之规定，判决如下：
一 、确认某区公安局作出的被诉处罚决定违法； 二 、驳回李甲的其他诉讼请求。
某区公安局不服一审判决，提起上诉，认为被诉处罚决定并未超过法定期 限，被诉复议决定不当，请求二审法院撤销一审判决和被诉复议决定，确认其 作出的处罚决定合法。山东省聊城市中级人民法院经审理认为：《中华人民共 和国行政复议法》第五条规定，公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服 的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政 复议决定为最终裁决的除外。第三十二条规定，被申请人应当履行行政复议决 定。被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的，行政复议机关 或者有关上级行政机关应当责令其限期履行。《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人 员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第四十五 条规定，公民、法人或者其他组织不服复议决定的，可以在收到复议决定书之




十、行政复议 197

日起十五日内向人民法院提起诉讼。复议机关逾期不作决定的，申请人可以在 复议期满之日起十五日内向人民法院提起诉讼。法律另有规定的除外。根据上 述规定，对复议决定有权提出起诉的是复议申请人以及复议裁决承担义务或减 损权益的第三人。某区公安局作为复议被申请人，其应当履行复议机关作出的 复议决定，其无权向人民法院提起诉讼。某区公安局的上诉请求为确认被诉处 罚决定合法、撤销复议决定及一审判决，并将复议机关某区政府列为被上诉人， 由此可以看出，其实质还是对复议决定不服。既然其无一审诉权，自然不具备 提起上诉的权利，并且一审判决和复议决定都是以被诉处罚决定超期为由确认 违法的，一审判决并未对某区公安局增设义务或减损权益，如果允许其提起上 诉，则变相地让应当履行复议决定的被申请人拥有了诉讼救济权。综上，某区 公安局不具备提起上诉的资格。
山东省聊城市中级人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零 一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十四条第一款第十一项之规定， 裁定：
驳回某区公安局的上诉。

【法官后语】
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释》对行政 复议、行政诉讼共同被告制度下的原告资格、被告确立规则、举证责任分配、 判决方式等问题进行了规范。但共同被告制度系立法机关为了解决实践中的突 出问题而作的制度安排，行政审判实践中仍有一些问题尚待解决，如本案所揭 示出的作出原行政行为的行政机关在一审并未否定复议决定效力时，是否有权 提起上诉。
人民法院经审查确认原行政行为程序违法并维持复议决定的，实体层面仍 属于维持判决。在此情形下，复议被申请人即作出原行政行为的行政机关提起 上诉的情形，在实践中极少发生，但因上诉人资格问题相关规定较为原则化， 一旦发生极易产生争议。本案就复议被申请人(作出原行政行为的行政机关) 某区公安局是否有权提起上诉，存在两种意见：第一种意见认为，某区公安局




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作为一审被告，是案件当事人，其不服一审判决的，可以根据行政诉讼法第八 十五条之规定提起上诉。第二种意见认为，某区公安局无权提起上诉，因一审 判决并未改变复议决定，未对其增设权利或减损义务。
法院采纳了第二种意见，现从以下方面加以分析。
1.行政复议制度中的“权利救济”功能并未赋予复议被申请人就复议决定 提起行政诉讼的权利
行政复议兼具行政性与司法性，其复合特性决定了行政复议具有监督行政、 权利救济、解决行政争议的多元功能。其中，权利救济为行政复议的主导功能， 解决行政争议是权利救济的结果。此处的权利救济，仅限于行政相对人一方的 合法权益。因此，只有行政相对人有权提起行政复议，复议被申请人仅作为行 政复议程序中的被审查主体，处于被监督者的地位，这种制度与行政诉讼单向 诉讼结构异曲同工。
但行政复议并非司法行为，基于其行政性特点，仍然属于行政行为，在行 政诉讼审查范围之内。对于获得诉讼救济的主体，复议申请人不服复议决定， 除复议终局裁决外有权提起行政诉讼实现权益保护。但复议被申请人并不因复 议机关对其原行政行为作出不利评价而获得诉讼救济。原因在于，行政复议制 度本身就是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，复议机关与复议被申 请人之间存在行政组织法上的行政隶属关系，分别处于领导与被领导的地位， 对于复议机关作出的复议决定，复议被申请人只得严格履行。本案中，某区公 安局虽不服复议决定并参与到行政诉讼中成为被告，但系由行政相对人提起诉 讼而被动参与，其提起上诉，有违行政复议层级监督的功能定位。
2.在共同被告制度下，复议机关与复议被申请人之间为协同而非对抗关系
作为共同被告，作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法 性共同承担举证责任，且复议机关在复议程序中依法收集和补充的证据，可以 作为人民法院认定复议决定和原行政行为合法的依据。由此可以看出，复议机 关与复议被申请人在共同被告制度下同属诉讼两造中与原告的对立方，属同进 退、休戚与共的共同体，两被告之间非但无对抗关系，反而存在协同关系。本




十、行政复议 199

案中，某区公安局不服确认原行政行为违法的判决结果，实际是不服复议决定， 将自身放置在与复议机关对抗的位置，与共同被告下二者是协同关系的制度设 计相悖。
3.复议被申请人就维持复议决定判决提起上诉不具备上诉利益
“无利益即无诉权”。所谓诉的利益，是指原告的诉求具有发动国家审判力 量加以审判的必要性或价值。上诉利益，也就是诉的利益在上诉阶段的具体表 现。上诉利益又称不服利益，是指一审法院作出的对于当事人不利的裁判，可 由当事人请求二审法院予以改判的部分或全部裁判结果。本案中，某区政府作 出确认某区公安局原行为程序违法的复议决定，某区公安局虽不服该复议决定， 但无权提出相应的诉讼也即无诉的利益，自然不具备上诉利益。
综上，行政复议制度是行政机关内部自我纠正错误的一种监督制度，复议 机关与复议被申请人之间存在行政组织法上的行政隶属关系，对于复议机关作 出的复议决定，复议被申请人需严格履行。复议机关以违反法定程序为由确认 原行政行为违法的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告。人民 法院一审经审查认定复议决定合法的，复议被申请人也即作出原行政行为的行 政机关无权提起上诉。
编写人：山东省聊城市中级人民法院 高世宁 山东省高唐县人民法院 李秀红