——张乙诉如皋市人民政府某街道办事处行政强制执行案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2021)苏06行终541号行政判决书 2.案由：行政强制执行纠纷
3.当事人
原告(被上诉人):张乙
被告(上诉人):如皋市人民政府某街道办事处(以下简称某街道办)
【基本案情】
张甲、张乙系张某的子女，三人在如皋市建有3幢楼房及平房若干，面积 共1362.45平方米。2019年11月30日，张甲与拆迁指挥部签订《房屋搬迁补 偿安置协议》,并在《房屋搬迁调查评估结果确认书》《搬迁交房验收合格证》 《搬迁补偿计算表》上签字。同年12月5日，张甲交房。张甲签订协议后，张 乙将家中物品基本搬空。2020年2月，某街道办拆除张乙户楼房门窗，其余房 屋主体未拆除。之后，张乙因对补偿不满，在家中内外墙上用红色大字书写 “禁止拆除”“违者全责”,又搬入床铺、煤气灶台、锅、桌椅、被褥等物件。 2020年7月4日，张甲与拆迁指挥部签订《选房协议》,选取3套安置房；8月 11日，张甲领取拆迁补偿款80万元。8月15日，某街道办对张乙户房屋再次 实施拆除，张乙于当日15时12分左右报警。处警民警现场告知张乙与拆迁部
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门协商或通过合法途径解决。张乙提起行政诉讼，请求确认某街道办上述强制 拆除行为违法。
另查明，2021年12月6日，江苏省南通市中级人民法院作出二审生效行 政判决，以张甲有权代表张某户与某街道办签订搬迁补偿协议且经审查该协议 约定的补偿内容合法有效为由，判决驳回张某、张乙的诉讼请求。
【案件焦点】
某街道办拆除张乙房屋的行为是否合法。
【法院裁判要旨】
江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为：本院已经作出判决确认 案涉房屋补偿安置协议无效，在协议无效的情况下，被告拆除协议项下的房屋 于法无据。退一步说，即便协议合法有效，原告在家中放入床铺、煤气灶等生 活用品，在家中内外墙上用红色大字书写“禁止拆除”“违者全责”,被告实施 拆除时，原告也进行了报警，原告的行为明确表示其对拆房行为是抗拒的。行 政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权力，即使在被征收人已经依法得到补 偿安置或者无正当理由拒绝接受补偿安置的情况下，征收机关若要实现强制搬 迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行。被告在未完成补偿安 置、未申请人民法院强制执行的情况下，径行将原告房屋拆除，应当确认违法。
江苏省南通经济技术开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第七十四条第二款第一项之规定，判决：
确认某街道办强制拆除张乙房屋的行为违法。
某街道办提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：本案一审判 决确认拆除房屋行为违法的主要理由之一，系认为张甲与某街道办签订的搬迁 补偿协议作为原因行为被该院判决确认无效。后经二审审理，认定张甲有权代 表张某户签订搬迁补偿协议且协议合法有效，据此判决撤销一审判决，改判驳 回张某、张乙的诉讼请求。因此，一审判决确认拆除行为违法的上述理由不能 成立。
二、行政强制 107
张甲于2019年11月30日签订《搬迁补偿安置协议》《搬迁交房验收合格 证》等材料并于12月5日交房，张乙作为该户成员同时腾空房屋。张甲、张乙 腾空房屋交房，自愿、主动履行协议约定的搬迁义务，而某街道办基于被搬迁 人事实上的交付行为，结合搬迁地块整体实施拆除的实际需要，分期分批对房 屋门窗及主体部分组织实施拆除，并不违反上述法律规定。张乙在某街道办已拆 除房屋门窗之后，又将床铺、桌椅等简易生活用品搬入空房，依法不能改变房屋 依交付所有权已经转移的事实，而张乙希望通过这一方式阻止拆除和增加补偿， 亦违背禁止反言原则，依法不值得提倡。一审法院在适用法律时，未关注到张乙 搬入少数简易生活用品之前案涉房屋已经腾房交付和某街道办已对房屋实施部分 拆除的事实，径行认定某街道办实施拆除房屋行为违法，属适用法律错误。因此， 对张乙一审起诉请求确认该拆除行为违法的诉讼请求，应予驳回。
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第二项之规定，判决：
一、撤销一审判决；
二、驳回张乙的诉讼请求。
【法官后语】
行政机关通过协议搬迁方式达到房屋征收目的，逐渐成为一种高效便捷的 方式。与此同时，因行政机关以已经签订搬迁补偿协议为由拆除房屋引发的行 政案件时有发生。对此类案件的司法审查，实践中有不同观点。
1. 区分不同情形作出认定
被搬迁人签订补偿协议后可能出现以下三种常见情形：
(1)签订补偿协议后自愿交付房屋。签订搬迁协议后，在被搬迁人自愿腾 空、交付房屋的基础上，行政机关据此采取的拆除行为不属于强制拆除范畴， 该拆除行为的合法性和正当性是基于被征收人认可补偿安置后的自愿处分行为。 行政机关根据被征收人的处分行为，依据协议约定拆除房屋，具有合法的依据。
(2)签订了补偿协议但拒绝交房。出现此种情形的主要原因是当事人对补偿 内容不满，或主张受胁迫、欺诈签订协议等。无论当事人是基于什么原因拒绝履
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行补偿协议，行政机关都不具备强制拆除房屋的职权，应当依照法定途径解决。
根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条 第一款规定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告 后不履行，行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其 他组织收到书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍 不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。 对于签订协议后当事人拒不搬迁的，行政机关应按照催告履行 作出书面决 定—→等待复议、诉讼期限届满复议—→ 申请法院强制执行的程序实现拆除房 屋的目的。否则，行政机关所实施的拆除房屋行为应认定为违法。
(3)签订协议并交房后又反悔。如果双方达成协议，被搬迁人交付房屋后 又反悔，不同意行政机关拆除房屋，此时，应该如何辨识被搬迁人是否已经自 愿交付房屋、房屋所有权何时发生转移、行政机关拆除房屋行为的合法性等问 题存有争议。如本案一、二审法院作出截然不同的判决，即对上述问题的认识 存在分歧。
对于物权所有权变动规则，通说认为，动产所有权适用交付变动规则，不 动产所有权适用登记变动规则。在协议搬迁中，房屋需予以拆除才能获得补偿 安置的对价，适用所有权登记变动规则显然不具有可行性。笔者认为，此种情 形下，可参照动产所有权交付变动规则，综合补偿协议的效力、补偿安置义务 的履行情况、被搬迁人是否自愿交付房屋等判断房屋的实际控制权是否发生变 动，从而判断行政机关拆除房屋的合法性：
第一，协议经审查被认定为受欺诈、受胁迫所签订，拆除房屋行为失去合 法性基础，显然不能视为合法拆除行为。第二，先补偿后拆迁是基本原则，行 政机关未按照协议约定履行补偿义务，一般不宜认定拆除房屋行为合法。实践 中，存在安置房屋未建设好，为推进项目建设，行政机关采取先拆房子后选房 或滞后支付补偿款等行为，此种情形应当由行政机关举证证明其不存在不履行 补偿义务的行为。第三，协议不存在欺诈、胁迫、显失公平等可撤销或无效情 形，被搬迁人自愿交付房屋后，可视为房屋的处置权已经让渡给搬迁主体，搬
二、行政强制 109
迁主体有权据此拆除房屋。被搬迁人自愿交房后再反悔表示不同意拆除，系履 行协议后又反悔的行为，不能以此理由认定行政机关在相对人未履行协议义务 的情形下采取的强制拆除行为违法。
如本案中，被告根据补偿安置协议的约定以及原告的搬离交付行为，先组 织人员拆除了房屋门窗、使房屋丧失正常居住使用功能，再对案涉房屋的主体 框架实施拆除的行为，具有合法正当性。原告在被告已拆除房屋门窗之后，又 将床铺、桌椅等简易生活用品搬入空房，希望通过阻止拆除的方式来增加补偿， 亦违背禁止反言原则，依法不应提倡。
2.被搬迁人是否自愿交付房屋的若干判断标准
被搬迁人有无自愿履行协议约定的交房义务，是判断行政机关是否存在强 制拆除情形的关键。笔者认为，可从以下几个方面综合判断行政机关拆除房屋 时被搬迁人是否已经自愿交付房屋：(1)在交房验收单上签字认可。(2)自愿 腾房。将房屋腾空，或者将所需物品搬离被拆迁房屋，是被搬迁人自愿交付房 屋的主要表现之一。(3)房子无人生活居住。(4)主动接受补偿。(5)自愿 交出钥匙。
司法审查中，应当综合上述情形作出认定，不能仅凭其中一个条件即认定 被搬迁人自愿交付房屋。如虽交付钥匙，但仍在房子实际生活居住，因此不能 据此认定房屋已实际交付；反之，即使未实际交付钥匙，但被搬迁户已搬离物 品，不再生活居住，且出具了交付房屋的书面依据，也不宜仅依据未交付钥匙 而认定房屋未交付。
需要强调的是，对于当事人是否自愿交房，应当由行政机关承担举证责任， 尤其是在双方当事人就是否交付钥匙或者是否腾空房屋等存在不同说法的情况 下，更应当结合其他证据作出房屋是否已经实际交付的判断。因此，行政机关 在拆除房屋前，应当保存好被搬迁人腾空房屋、交付钥匙、签订交房验收单等 情形的照片或视频作为证据。
编写人：江苏省南通市中级人民法院 吴彩丽 郑华超
