教育咨询公司诉房地产开发公司建设工程施工合同案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
山东省潍坊市中级人民法院(2022)鲁07民终7942号民事判决书
2.案由：建设工程施工合同纠纷 3.当事人
原告(上诉人、反诉被告):教育咨询公司
被告(上诉人、反诉原告):房地产开发公司
【基本案情】
2017年12月4日，房地产开发公司作为出租方(甲方)与作为承租方的 教育咨询公司(乙方)签订《幼儿园协议书》,上述合同签订后，房地产开发 公司按约向教育咨询公司交付上述房屋、场地及设施，教育咨询公司开始经营 幼儿园。法定代表人教育咨询公司负责人，业务范围为3-6岁学前教育。业务 主管单位：教育局。
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2021年6月，上级政府印发《关于进一步推动民办幼儿园规范高质量发展 的实施意见》,要求：对申请设立民办幼儿园的，要严格核查抗震安全、消防 验收、安保设施等证明材料。同时，市教育和体育局通知要求辖区民办幼儿园 按规定到行政审批服务局办理换证事宜，即将《学前机构登记注册合格证》变 更为《中华人民共和国民办教育办学许可证》。建筑面积大于1000平方米的， 应当办理消防设计审核、消防验收手续。
教育咨询公司分别于2021年8月16日、2021年9月6日向房地产开发公 司发出《公函》二份，要求其提供相关的消防验收材料、并配合办理民办教育 办学许可证：若不能按时办理该手续，幼儿园将面临两个问题：(1)无法获得 普惠性幼儿园每生每年710元的补贴；(2)按照“先审批后招生，不审批不招 生”的文件要求，若不能及时审批领证，将面临无证办园的处境。房地产开发 公司回函称“幼儿园已于2020年参加了市教育局组织委托第三方进行的消防验 收”,并向教育咨询公司发出四份《催款函》催要租赁费。双方多次沟通，但 协商未果，遂致诉讼纷争。
【案件焦点】
1.教育咨询公司与房地产开发公司签订《幼儿园协议书》的效力如何认 定；2.是否属于违反法律、行政法规的强制性规定而无效，是否能够通过继续 履行而治愈该合同瑕疵。
【法院裁判要旨】
山东省安丘市人民法院经审理认为：第一，教育咨询公司没有构成根本违 约，房地产开发公司反诉要求解除合同，于法无据，不予采纳；继续履行合同， 符合合同约定和法律规定，更有利于节约资源和社会发展。第二，房地产开发 公司有义务也有能力提供相应的消防验收、工程合格资料，以保证幼儿园正常 运转；房地产开发公司能够履行协助义务；教育咨询公司要求房地产开发公司 履行协助义务，符合法律规定。综上所述，民事主体从事民事活动，应当遵循 诚信原则，秉持诚实，恪守承诺。教育咨询公司要求房地产开发公司履行协助
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义务，于法有据，依法应予支持。但房地产开发公司要求解除合同，缺乏事实 依据和法律支撑，依法不予支持。
山东省安丘市人民法院依照《中华人民共和国民法典》第七条、第八条、 第五百零九条、五百六十三条、五百八十五条、七百零三条之规定，判决如下：
一 、房地产开发公司向教育咨询公司提供租赁幼儿园房屋相应的建设工程 竣工消防验收证明材料，并配合教育咨询公司办理有关幼儿园教育办学许可证， 于本判决生效之日起10日内履行完毕；
二 、教育咨询公司支付房地产开发公司租赁费22万元，于本判决生效之日 起10日内履行完毕；
三 、教育咨询公司分别自2021年6月1日起以欠款11万元为基数计算利 息至2021年11月30日、自2021年12月1日起以欠款22万元为基数计算利息 至2022年2月16日、自2022年2月17日起以欠款17万元为基数计算利息至 实际给付之日止，均按同期全国银行间同业拆借中心公布的贷款市场报价利率 向某房地产开发有限公司支付违约金，于本判决生效之日起10日内履行完毕；
四 、驳回教育咨询公司的其他诉讼请求；
五、驳回房地产开发公司的其他反诉请求。
教育咨询公司、房地产开发公司不服一审判决，提起上诉。
山东省潍坊市中级人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国民法典》 第一百五十三条的规定：违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无 效。具体到本案，该规则之适用尚需从形式、实质、法益三个方面综合考量案 涉幼儿园协议所违反法律、行政法规者是否属于合同违反效力性强制性规定。 首先，确定存在形式上的强制性规定。案涉讼争问题涉及《中华人民共和国城 乡规划法》《中华人民共和国消防法》以及公安部《建设工程消防监督管理规 定》等法律和行政法规，其中所违反的具体条款表述为：“建设单位或者个人 应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府 确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证”“建设单位应当向公安机关 消防机构申请消防验收”“建设单位应当在建设工程竣工后向出具消防设计审
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核意见的公安机关消防机构申请消防验收”“未经消防验收或者消防验收不合 格的，禁止投入使用”。据此，相关法律和行政法规条款表述均为“应当”及 “禁止”,故上述规定系强制性规定，而非指导性规定或任意性规定。但表述为 “应当”的规范尚不能仅仅依据表述字样的形式标准审查，而应对案涉幼儿园 协议的内容予以实质性审查并据此判断是否违反效力性强制性规定。其次，合 同内容违反强制性规定。教育咨询公司与房地产开发公司所签《幼儿园协议》, 该案涉幼儿园协议之标的物即双方租赁约定的幼儿园场地及设施，既未经过公 安机关消防机构的消防验收，更未取得建设工程规划许可证。根据前述相关法 律和行政法规的强制性规定，该太阳城幼儿园场地及设施系属违反了未经消防 验收或者消防验收不合格的建设工程“禁止”投入使用的效力性强制性规定。 分言之，案涉幼儿园协议之标的物，在未取得建设工程规划许可证的情况下， 因其违反《中华人民共和国规划法》之效力性强制性规定而致合同之租赁约定 无效；在未经公安机关消防机构消防验收的情况下而用作开办幼儿园场地，因 其违反《中华人民共和国消防法》之效力性强制性规定而致合同之幼儿园经营 约定无效。最后，依法益考量合同系属无效。案涉幼儿园场地及设施既无规划 许可，更无消防验收证明，教育咨询公司与房地产开发公司之间幼儿园协议的 合同自由之法益，不能置于所开办幼儿园应保护法益之上 因为该应保护之 法益系所有入园幼儿之利益，属于社会公共利益之范畴。案涉幼儿园协议违反 了强制性规范所禁止的对不特定当事人利益的侵害，而非合同一方或双方的法 律行为，而教育咨询公司与房地产开发公司所签《幼儿园协议书》之法律行为 置案涉幼儿园入园不特定人之利益于被侵害危险，此为效力性强制性规范所不 能容忍的。案涉幼儿园协议虽已履行，但其所违反的强制性规定断非能够通过 履行而被治愈的合同瑕疵，法律、行政法规之效力性强制性规定所规范者即从 根本上违反社会公共利益的案涉法律行为。综上所述，教育咨询公司与房地产 开发公司所签《幼儿园协议书》因违反了《中华人民共和国规划法》《中华人 民共和国消防法》及住建部《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》等法 律和行政法规的效力性强制性规定而无效，法院依法确认《幼儿园协议》无
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效。本案二审期间，法庭分别向教育咨询公司和房地产开发公司释明案涉合同 无效及法律后果，教育咨询公司和房地产开发公司均未变更诉讼请求，故合同 被确认无效后返还财产或者赔偿损失的范围难以确定，对案涉协议无效后的返 还财产或赔偿损失，教育咨询公司与房地产开发公司按法律规定，依双方过错 及责任，另行主张。
山东省潍坊市中级人民法院根据《中华人民共和国民法典》第一百五十三 条，《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十七条第二款、第一百五十六之 规定，判决如下：
一、撤销山东省安丘市人民法院(2021)鲁0784民初740号民事判决；
二、确认房地产开发公司与教育咨询公司签订的《幼儿园协议》无效；
三、驳回教育咨询公司诉讼请求；
四 、驳回房地产开发公司反诉请求。
【法官后语】
案涉《幼儿园协议书》自2017年12月签订后，在幼儿园场地及设施未取 得消防验收证明的实际情况下幼儿园开办经营至双方讼争发生之时，其间，众 多儿童在该幼儿园接受学前教育，却身处未经消防验收的幼儿园场地之中，其 消防安全及人身危险无时不在，此诚不能为广大在幼儿园的儿童及其家长所能 容忍和接受。案涉讼争的起因，乃是2021年6月上级政府下发文件，要求对民 办幼儿园严格核查消防验收，同时教育行政主管部门要求教育咨询公司就案涉 幼儿园更换办理民办教育办学许可证。至此，案涉幼儿园一直未取得消防验收 证明的问题才得以暴露。案涉幼儿园不仅没有取得消防验收证明，更没有取得 建设工程规划许可证，所以，案涉幼儿园一直或将长期处于非法开办经营状态， 且不能解决消防隐患问题，而在园幼儿始终身处人身及生命危险中。本案例对 幼儿园消防安全及整改具有一定的现实指导意义。
1. 幼儿园开办经营必须严格遵守其办学目的和宗旨
房地产开发企业与幼儿园开办经营机构在各有目的、各取所需的前提下合 作开办经营幼儿园，这与学前教育的宗旨及目的背道而驰，也与教育行政主管
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部门对学前教育的规划、建设、管理不相符。这种合作办学模式，在近年房地 产市场开发领域绝非个例，尤其是在房地产市场竞争日趋激烈以及房地产市场 持续低迷的现实情况下，开发商利用业主追求居住生活便利的心理，以在所开 发的小区开办经营幼儿园为招牌拉动其房屋销售。房地产开发企业所追求的并 非幼儿园办学质量，甚至完全忽视幼儿园场地及设施之安全，幼儿园完全成为 其拉动销售的“噱头”。幼儿园开办经营机构利用房地产开发企业的逐利心态， 而在幼儿园场地及设施达不到办学条件的情况下，就仓促合作开办经营幼儿园， 其目的是依其民办教育收取高额入园费及获取普惠性幼儿园补贴。在这种情况 下，如果教育行政主管部门再疏于或难于进行监管，那么,房地产开发企业与 幼儿园开办经营机构的合作办学模式就从根本上违背了学前教育之办学目的和 宗旨。
2. 幼儿园消防安全系法律、行政法规之强制性规定
根据《中华人民共和国消防法》等法律和行政法规，幼儿园应系消防管理 规定的人员密集场所，未经消防验收应禁止投入使用即禁止开办幼儿园。根据 《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》(住建部令51号)规定，幼儿园 为特殊建设工程，建设单位申请消防设计审查的，应该提交建设工程规划许可 文件。据此，开办经营幼儿园有两个逻辑前提， 一个是幼儿园场地及设施须取 得消防验收证明，另一个是幼儿园场地及设施须取得建设工程规划许可，而建设 工程规划许可又是申请消防验收的必要条件。通常，房地产开发企业的幼儿园场 地及设施项目未批先建，仓促上马， 一般没有先行取得规划许可，结果是断难通 过消防验收。在这种情况下，房地产开发企业与幼儿园开办经营机构合作办学就 完全违反了法律、行政法规的强制性规定。从合同形式上，幼儿园场地及设施的 租赁约定系属无效；从合同实质上，房地产开发企业与幼儿园开办经营机构的系 属违法甚至是非法合作办学之情形。
3. 未取得消防验收证明的幼儿园损害社会公共利益
房地产开发企业与幼儿园开办经营机构合作办学均有其合同利益：幼儿园 开办经营机构通常只考虑其开办幼儿园投入及经营收入，房地产开发企业通常
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只考虑依托幼儿园而拉动其销售。通常情况下，房地产开发企业和幼儿园开办 经营机构过度关注各自的经济利益，却极少关心幼儿园场地及设施消防安全尤 其是在园儿童之安全，这实有违社会之良知及社会之责任。依法益综合考量， 房地产开发企业和幼儿园开办经营机构的合同自由之法益，均不能置于损害法 律所应保护的社会公共利益之上 幼儿园所应保护法益系所有入园幼儿之利 益，属于社会公共利益之范畴。在园幼儿既是祖国的未来，也关系着千家万户 的未来，社会和公众关注幼儿学前教育和成长，也关注幼儿人身安全，如果幼 儿园未经消防验收即开办经营，则存在安全事故的风险极大。幼儿园场地及设 施没有建设工程规划许可进而不能消防验收，这构成了对不特定当事人利益的 侵害，从根本上违反社会公共利益。
编写人：山东省潍坊市中级人民法院尹洪阳
