市检察院诉镇政府不履行处理生活垃圾法定职责公益诉讼案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
广东省江门市江海区人民法院(2022)粤0704行初1069号行政裁定书 2.案由：不履行处理生活垃圾法定职责公益诉讼
3.当事人
公益诉讼起诉人：市检察院 被告：镇政府
【基本案情】
2022年1月12日，市检察院发现位于某村委会涉案地块上堆放了大量建 筑垃圾、生活垃圾，垃圾所占土地类型显示有水田等农用地。该土地上长期堆 放的垃圾未经无害化处理，形成的废物严重影响当地土壤、周边河水生态环境 及村容村貌。2022年1月29日，市检察院向镇政府发出《检察建议书》,建议 其全面履职，加强辖区内的环境监督管理工作，保持良好的生态环境。后镇政 府函复称未完成涉案垃圾清理工作，主要原因是由于当地天气持续不稳定，多 次出现强降雨天气，而且边坡较陡，重型机械及车辆难以进行清理作业，治理 难度较大，也难以明晰履职完成标准。2022年7月，市检察院认为，镇政府未
二 、环境资源纠纷 277
依法全面履行职责，涉案土地堆放的垃圾仍未得到有效清理，社会公共利益受 损状态仍未得到有效修复，故提起本案行政诉讼。
2022年12月，在本案诉讼过程中，法院依职权行使释明权，释明、督促、 明确履行职责标准，镇政府按照人民法院要求，清理了涉案垃圾，并采取措施 对涉及农用地的地块重新覆盖耕作泥土进行复耕复绿，在被治理地块周边安装 禁止倾倒垃圾的告示牌，加大对地块监督巡查力度，并提供了涉案地块经第三 方专业检测的验收合格报告，该地块已无新倾倒建筑垃圾与生活垃圾，复耕复 绿地块上的农作物生长势头良好。最终，市检察院以镇政府已依法履行法定职 责，本案诉讼请求得以全部实现为理由，申请撤回本案起诉。
【案件焦点】
1.如何认定生态环境监督管理法定职责的“完全履职”标准；2.环境行 政公益诉讼撤诉的特殊审查方式和途径。
【法院裁判要旨】
广东省江门市江海区人民法院经审查认为：本案系检察机关为依法督促行 政机关履行监管职责提起的环境行政公益诉讼，人民法院、人民检察院办理行 政公益诉讼案件主要任务是充分发挥司法审判、法律监督职能作用，维护宪法 法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益，督促适格主体 依法行使公益诉权，促进依法行政、严格执法。根据《中华人民共和国环境保 护法》第六条第二款“地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责”、 第二十八条第一款“地方各级人民政府应当根据环境保护目标和治理任务，采 取有效措施，改善环境质量”、第三十七条“地方各级人民政府应当采取措施， 组织对生活废弃物的分类处置、回收利用”及《人民法院审理人民检察院提 起公益诉讼案件试点工作实施办法》第十四条“行政公益诉讼的被告是生态 环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域行使职权或者 负有行政职责的行政机关，以及法律、法规、规章授权的组织”等规定，镇 政府对辖区范围内的环境质量负责，对当地环境保护负有法定职权与职责，
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中国法院2024年度案例 ·土地纠纷(含环境资源纠纷)
并负责辖区范围内城乡生活垃圾的管理工作。本案现有证据显示，市检察院 根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第四款的规定诉请判令镇政 府依法继续履行职责，完成处理、转运位于涉案地块堆放的未予清理的生活 垃圾，消除周边环境污染隐患。镇政府现已依法履行职责，对涉案地块的垃 圾清理转运完毕，其提供的检测报告显示案涉地块的地表水和土壤指标均已 符合相关检验指标规定，其中“平面区”在本案起诉前已完成清理并进行复 耕，市检察院对其本案诉讼请求得以全部实现等事实无异议。故市检察院撤 回起诉的申请为其真实意思表示，且无证据显示该撤回起诉申请损害国家利 益、环境公共利益、当地人民群众生态环境权益以及他人合法权益，符合有 关法律的规定，应予准许。
广东省江门市江海区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十 二条，《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干 问题的解释》第二十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉 讼法〉的解释》第一百零一条第一款第十项规定，裁定：
准许市检察院撤回起诉。
宣判后，各方当事人均未提起上诉、抗诉，判决已经生效。
【法官后语】
本案是涉重点流域、自然保护地公园、湿地生态、国家保护动物、原生态 水乡等多元生态环境要素复合的环境行政公益诉讼案件，案件所涉及的环境司 法理念、裁判标准和审理规则均是公益诉讼需要重点解决的问题。案件所涉地 域村位于珠江西江河畔，具有浓厚侨乡历史建筑特色的古村落及国家二级保护 动物白鹭等广布其中，形成当地首个省级湿地公园，为粤港澳大湾区保存风貌 较为完整的原生态水乡，该镇充分依托前述生态资源，打造乡村生态旅游产业， 助力实施乡村振兴战略。然而水乡生态环境对河水的洁净度要求极高，涉案垃 圾对该镇及周边村的重大生态环境及公共利益造成较重危害，社会影响较大。 但公益诉讼中行政机关履职标准尚属法律空白，现有司法解释对行政公益诉讼 申请撤诉的规定亦较为原则，本案在审理中创新探索审理规则，明确撤诉的审
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查方式和途径。
首先，生态恢复性司法理念贯穿环境公益诉讼案件审理全过程。生态恢复 性司法的核心理念，具体是指落实以生态环境修复为中心的损害救济制度，最 大限度修复受损生态环境，恢复生态功能。乃公法之诉的环境行政诉讼不同于 民事诉讼的意思自治原则，环境污染现场状况一般较为特殊复杂，如“逢撤必 准”极有可能使得未得到充分有效治理但不易直接观察到的污染源及其附生污 染物产生叠加效应最终造成无法回转环境侵害的公共风险。同时，公益诉讼以 保护社会公共利益为原则，社会公共利益在环境公益诉讼中是不特定社会公众 的生态环境权益，不特定的多数人享有的利益正是社会公共利益的内涵，人们 享有的环境权益包含清新的空气、洁净的水源等人们生存发展所必不可少的环 境基本要素。故，针对公益诉讼起诉人在环境行政公益诉讼中主动撤诉的情形， 人民法院基于生态恢复性司法理念及公益诉讼利益归于社会的原则，应依职权 对撤诉时行政机关是否仍然构成环境保护“不履行职责”、如何履行生态环境 监督管理法定职责、履职完成的验收标准、撤回起诉申请是否符合生态恢复性 司法理念、是否损害环境公共利益及当地人民群众受损的生态环境权益是否恢 复等实质性要素进行审慎审查。
其次，生态环境修复具有紧迫属性，应适用“代履行”填补环境保护“监 督管理职能”的法律空白。由于《中华人民共和国环境保护法》等单行法对行 政机关大多是仅有“监督管理职能”的概括性规定，并无具体的适用条款，故 一般较难给予行政机关在执法实践中相对应的履职依据指引。但该类案件中行 政机关不作为的后果往往是“不立即修复将导致生态环境损害扩大继而无法挽 回”,此具有典型的“情况紧迫”属性。而以《中华人民共和国行政强制法》 第五十条等上位法律为依据，其基于具有“情况紧迫”属性的现实需要设定 “代履行”的法律制度则正好可以解决这一“痛点”。“代履行”是指侵权人拒 绝履行或者没有能力履行义务时，行政机关决定由行政机关或者第三人代替侵 权人履行义务，履行费用由侵权人承担，适用范围也限于已经或者有造成环境 污染或者破坏自然资源等情形。故结合前述考量要素，应把“是否完成代履
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行”引入对行政机关是否构成“违法行使职权或者不作为”的司法审查要件 中，这与法律、司法解释规定的侵权者承担生态功能损失赔偿责任的目的和效 果是一致的。本案起诉前镇政府对非法倾倒垃圾的地块虽进行了部分清理、整 治工作，已部分履行职责，但却未达到受损生态环境得到实质性治理修复、恢 复生态功能的“代履行”实施效果，其抗辩理由亦不属于不能克服的客观情况 等合法合理事由，该镇政府尚未充分、正确、全面履行“代履行”的法定监督 管理职责，已构成“不依法履行职责”。
再次，充分发挥生态环境司法的矫正作用和保护功能，明确“完全履职” 标准。在环境行政公益诉讼中，人民法院应当以违法行为是否得到有效制止， 行政机关是否充分、及时、有效采取生态环境治理修复措施，以及生态环境治 理修复成果是否符合公共利益有效保护要求，作为审查行政机关是否完成履行 法定职责的验收标准。本案确定以镇政府作为生态环境治理修复“代履行”主 体，但由于在公益诉讼中行政机关履职标准尚属法律空白，镇街政府一般亦因 人员及配置的环保专业技术薄弱、履职修复力量不强导致实施效果较差。为此，
本案法院充分发挥生态环境司法的矫正作用和保护功能，对于只是采取了部分 措施但未充分、正确、全面履行法定职责达到实质、合理效果的镇政府，从严 把握其“完全履职”标准，依职权行使释明权，主动释明、督促、明确该镇政 府应当承担起的生态环境治理修复职责具体内容及其“完全履职”标准的实质 性条件，增强镇政府履行职责的明确性和可执行性。在镇政府按照法院要求完 成清理、治理、修复、复耕、告示、巡查等生态环境治理修复措施后，人民法 院还需要针对生态环境治理修复成果是否符合环境公共利益保护要求作出认定， 由于生态环境治理修复具有技术性强、取证难、周期长、修复情况复杂等客观 因素，因此该认定也是环境资源司法实践特别是环境行政公益诉讼的审理难点 之一。参照《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定(试
行)》第九条规定，负有相关环境资源保护监督管理职责的部门或者其委托的 机构在行政执法过程中形成的事件调查报告、检验报告、检测报告、评估报告、 监测数据等，经当事人质证并符合证据标准的，可以作为认定案件事实的根据。
二 、环境资源纠纷 281
故对关于行政机关履行法定职责是否已经达到有效治理、修复或消除当地环境 污染等环境修复工程的验收合格标准及环境修复责任“完全履职”标准，可以 经具备法定资质的第三方机构或相关中立专业机构等进行生态环境修复治理效 果鉴定评估，以作权威、有效、审慎认定。本案中，人民法院要求镇政府提供 了第三方专业检测报告，显示案涉地块的地表水和土壤指标均已符合相关检验 指标规定，该第三方专业检测机构具备相应的专业判断能力，经庭审质证，其 报告具备合法性、科学性，可以作为认定镇政府实施的生态修复工程质量符合 验收合格标准的重要依据，据此，本案认定镇政府已充分、正确、全面履行 “代履行”的法定监督管理职责。该审理规则可破解该类案件专业事实查明的 技术藩篱。
最后，关于环境公益诉讼是否准予撤诉的问题。本案审查中，法院通过对 不能随意处分的公益诉请是否全部实现，采用多维度方式与途径，结合环境污 染破坏的范围和程度、生态环境的稀缺性、生态环境恢复的难易程度等因素， 参考相关专家意见，同时，案件承办法官进行现场考察、勘验，强化亲历性， 确定了受损生态环境功能已经恢复，本案环境行政公益诉讼的诉讼请求和诉讼 目的已经全部得到满足与实现，环境治理修复成果足以保护国家生态安全、社 会公共利益和当地公众健康及生态环境权益，在消除环境污染源、修复生态环 境、保护环境公共利益，完成诉讼功能的基础上，符合环境公益诉讼撤诉的实 质性条件，已经实现司法审判维护公益的职能作用，最终慎重裁定准许撤诉。
党的二十大报告强调完善公益诉讼制度，体现了对公益诉讼制度价值和实 践效果的充分肯定，明确了公益诉讼在推进人与自然和谐共生的中国式现代化 中的重要地位和作用，为新征程上全面加强生态环境公共利益司法保护提出了 新的更高要求。本案坚持恢复性司法理念，坚持“生态优先，绿色发展”原 则，探索创新绿色裁判规则，有效判断公益诉讼最终、实际目的是否实现，让 守护环境权益的法律条文转化为鲜活司法实践，发挥了案例示范引领和规则补 充作用，体现了环境行政公益诉讼的价值。
编写人：广东省江门市江海区人民法院廖杰华
