县生态环境局诉矿业公司生态环境损害赔偿案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
重庆市第二中级人民法院(2022)渝02民初29号民事判决书 2.案由：生态环境损害赔偿纠纷
3. 当事人
原告：县生态环境局 被告：矿业公司
【基本案情】
矿业公司在某县建有JT 水泥窑熟料生产线一条，产能为熟料31万吨/年， 水泥37万吨/年。该水泥厂毗邻长江，其北侧1.8km为长江干流。2016年至 2019年，因不正常运行污染治理设施、超标排放大气污染物、厂区扬尘控制不 到位、无组织排放严重等，矿业公司在大部分监测时段其废气中颗粒物、NOx、 SO₂ 均超标准排放。2020年12月，经县生态环境局委托，评估中心出具《矿业 公司某水泥厂违法排污生态环境损害鉴定评估报告》。据此，2020年12月30 日县生态环境局与矿业公司达成磋商协议，但该公司未履行协议约定的义务。 2022年12月9日，评估中心作出鉴定评估补充说明：本案中SO₂、NOx、 粉尘 污染的生态环境损害量化数额为26.7531万元，其中生态环境损害恢复费用 21.7531万元，鉴定评估费用5万元。
二、环境资源纠纷 233
【案件焦点】
1.县生态环境局在本案中是否具备诉讼主体资格；2.未履行磋商协议能否 要求按照磋商协议内容主张违约责任。
【法院裁判要旨】
重庆市第二中级人民法院经审理认为：本案系因矿业公司超标排放SO₂、 NOx、颗粒物，损害社会公共利益，主管部门县生态环境局作为原告提起的大 气污染生态损害赔偿诉讼。《最高人民法院关于审理生态环境损害赔偿案件的 若干规定(试行)》第一条规定，省级、市地级人民政府及其指定的相关部 门、机构或者受国务院委托行使全民所有自然资源资产所有权的部门，因与造 成生态环境损害的自然人、法人或者其他组织经磋商未达成一致或者无法进行 磋商的，可以作为原告提起生态环境损害赔偿诉讼。县人民政府系某县行政区 域内生态环境损害赔偿权利人，县人民政府指定县生态环境局为本案违法排污 生态损害赔偿权利人提起生态损害赔偿诉讼，县生态环境局经与矿业公司磋商 后诉至法院，符合法律规定，具备诉讼主体资格。
矿业公司向大气违法超标排放污染物数量较大，且持续排放必然导致周边 大气环境的严重污染，对于在周边生活的居民生命健康存在重大威胁，损害社 会公共利益，矿业公司依法应当承担相应的损害赔偿责任。
关于矿业公司如何承担生态环境损害赔偿责任的问题。矿业公司现已停产， 但其超标排污行为已经造成环境损害，应当赔偿环境污染损失。根据《关于生 态环境损害鉴定评估虚拟治理成本法运用有关问题的复函》,本案可以适用虚 拟治理成本法。根据该复函要求，矿业公司废气排放后最终进入大气环境，区 域环境空气为Ⅱ类，环境功能区敏感系数为3。因此，评估中心采用虚拟治理 成本法，参照大气污染物的征税税额作为治理成本依据，考虑受污染影响区域 的环境功能敏感程度乘以虚拟倍数3,以此得出环境损失数额，该计算方法依 据充分，符合客观实际。矿业公司对此亦表示认可。虽然县生态环境局主张曾 与矿业公司磋商达成协议，但对于协议主要条款生态环境损害恢复费用系根据 评估机构评估意见作出，现评估机构针对原评估意见出具了新的补充说明，就
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中国法院2024年度案例 ·土地纠纷(含环境资源纠纷)
此部分予以调整，且双方对补充意见均予以认可。故，经审查，县生态环境局 依据该评估补充意见，要求矿业公司承担本案生态环境损害恢复费用21.7531 万元符合法律规定。对于鉴定费用，根据《中华人民共和国民法典》第一千二 百三十五条的规定，是县生态环境局为进行磋商、提起生态损害赔偿诉讼而委 托具备相应资质的鉴定机构出具司法鉴定意见的合理开支，故对此诉讼请求， 法院予以支持。
重庆市第二中级人民法院依照《中华人民共和国民法典》第一千二百三十 五条，《中华人民共和国大气污染防治法》第十八条，《最高人民法院关于审理 生态环境损害赔偿案件的若干规定(试行)》第一条、第十一条、第十二条， 《中华人民共和国民事诉讼法》第五十五条规定，判决：
一 、矿业公司在本判决生效后三十日内支付生态环境损害恢复费用217531 元(支付至县财政账户);
二 、矿业公司在本判决生效后三十日内支付县生态环境局鉴定费5万元。
【法官后语】
在矿业公司非法向大气排污造成环境损害事实发生后，县生态环境局作为 当地环境行政主管部门，与矿业公司就生态环境损害进行磋商并达成协议，但 矿业公司并未履行磋商协议规定的内容。根据《最高人民法院关于审理生态环 境损害赔偿案件的若干规定(试行)》只规定了经磋商未达成一致或者无法进 行磋商可以提起生态环境损害赔偿诉讼的情形，并未明确规定经磋商后，当事 人不履行磋商协议能否提起生态环境损害赔偿诉讼。在当前磋商协议性质并未 明确的情况下，对未经司法确认的磋商协议纠纷如何审查尚无规定。
第一，磋商协议的性质。学界对于磋商协议法律性质的分析，主要有民 事协议说、行政协议说和双阶构造说三种观点。民事协议说认为，磋商机制 中的行政机关为一般民事主体，其作为赔偿权利人与赔偿义务人在磋商过程 中形成的法律关系系平等主体之间的民事法律关系，体现出强烈的私法特征， 由此达成的磋商协议应属于民事协议。行政协议说认为，契约并非天生具备 私法印记，可以作为国家从事公共服务、满足公共利益的工具。损害赔偿磋
二、环境资源纠纷 235
商正是行政机关行使具有一定自由裁量弹性的行政权，通过沟通和对话形成 某种共识，是一种带有强烈公权力色彩的协商行政行为，由此达成的磋商协 议应当属于行政协议。双阶构造说借鉴德国法上的双阶理论，将生态环境损 害赔偿磋商过程以属性为界划分为公私依次递进的两个阶段，形成兼顾行政 法律关系和民事法律关系的双阶构造。目前对磋商协议法律性质认识并未统 一，仍需要相关法律规范进一步明确。本案中，法院认为案涉磋商协议系带 有环境公共的利益性质的协议，在协议未履行的情况下环境主管部门提起诉 讼应予支持。
第二，未进行司法确认磋商协议的审查。中共中央办公厅、国务院办公 厅印发的《生态环境损害赔偿制度改革方案》规定，磋商协议可以向法院申 请司法确认，经司法确认的磋商协议可申请强制执行。但是，司法确认并非 强制性要求，达成磋商协议却未申请司法确认的亦不少见，未进行司法确认 的磋商协议发生纠纷转而诉至法院该如何审查并无规定。从本案看，应当结 合磋商协议的性质特征，从案由、内容、证据三个方面进行审查。首先，磋 商协议履行纠纷的案由应当确定为“生态环境损害赔偿”而非“合同纠纷”; 其次，磋商协议的内容，主要包括生态环境损害事实及证据，赔偿权利人和 义务人双方的意见，赔偿责任及履行方式等，按照当事人处分权的范围和程 度，可以分为可以磋商的、限制磋商的和不能磋商的三类，不论赔偿义务人 是否认可磋商协议，在诉讼中均应该对磋商协议的内容分类审查；最后，对 证据的审查尤其是对鉴定结论进行审查，综合考虑其科学性、真实性、合理 性等内容。本案中，法院对磋商协议进行了全面审查。对环境损害的事实案 涉公司并未提出异议，对鉴定结论及补充鉴定意见亦表示认可，法院据此判 决案涉公司承担损害赔偿责任。
编写人：重庆市第二中级人民法院黄洋
