——叶德生、徐晓丽诉连水县住房和城乡建设局房屋登记行政撤销案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省淮安市中级人民法院(2012)淮中行终字第0067号行政判决书 2.案由：房屋登记行政撤销
3. 当事人
原告(上诉人):叶德生、徐晓丽
被告(被上诉人):涟水县住房和城乡建设局
【基本案情】
2010年2月8日，被告涟水县住房和城乡建设局因第三人程金兰购买温州花苑 门面而向其发放房屋所有权证。2010年10月28日，上海市闵行区人民法院向原涟 水县房产管理局发出协助执行通知书，查封程金兰名下的温州花苑门面，查封期限 为2010年10月28日至2012年10月27日。2011年7月6日，第三人以房屋所有 权证遗失为由申请补办了新的所有权证。2011年9月11日，第三人与两原告叶德 生、徐晓丽签订买卖合同，并于同年9月13日办理了所有权转移登记。2012年3 月8日，上海市闵行区人民法院又向涟水县房产交易管理所发出协助执行通知书， 继续查封程金兰名下的温州花苑门面，查封期限为2012年10月28日至2013年10 月27日。2012年4月5日，涟水县公安局经济犯罪侦查大队作出《关于县领导批 示“程金兰隐瞒事实卖房过户情况”的调查报告》,同年4月6日，被告依据该调 查报告认定第三人程金兰与两原告相互串通，以隐瞒真实情况、提交虚假材料的方 式办理房屋转移登记，依据《房屋登记办法》第八十一条之规定，作出涟房字 (2012)01号《撤销房屋转移登记决定书》,撤销两原告与第三人的房屋转移登记。



二、行政确认 115

后两原告向涟水县人民政府申请行政复议，涟水县人民政府维持了被告作出的《撤 销房屋转移登记决定书》。两原告叶德生、徐晓丽以及第三人程金兰认为被告所依 据的涟水县公安局经侦大队的调查报告，不是发生法律效力的文件，不能作为撤销 房屋转移登记的依据。被告认为涟水县公安局及其所属的经济案件侦查大队属于 “行政机关”,调查报告也属于《国家行政机关公文处理办法》规定的“公文”,是 有法律效力的“文件”,原告对程金兰只拥有10万元的债权，却以80.1万元购买 房屋，并没有交付另外的70.1万元房款，原告在取得房屋所有权证后，仍然将房 屋所有权证交与程金兰，由程金兰用该所有权证办理抵押贷款供程金兰使用，原告 从未实际接收和使用所购买的房屋，无权对《撤销决定》提出异议。第三人与原告 的买卖房屋、过户是为了对抗人民法院的查封裁定。
【案件焦点】
涟水县公安局经侦大队的调查报告是否属于发生法律效力的文件，涟水县住房 和城乡建设局据此报告作出撤销房屋登记的行为是否有事实根据。
【法院裁判要旨】
江苏省淮安市涟水县人民法院经审理认为：涟水县公安局经济犯罪侦查大队根 据县领导批示、经初步调查作出《关于县领导批示“程金兰隐瞒事实卖房过户情 况”的调查报告》,该调查报告仅反映了相关调查的情况、初步结论及下一步工作， 并没有对程金兰“隐瞒事实卖房过户的情况”作出定论。该报告属于内部文件，内 部文件虽然具有一定的对内效力，但不能对外部行为产生约束力，其不具有确定 性，没有通过法定程序固化为对当事人具有法律约束力的行政文件，其没有依法送 达当事人或对外公布，更没有给予当事人申辩权，不属于《房屋登记办法》第八十 一条规定的“发生法律效力的文件”。因此，被告涟水县住房和城乡建设局依据该 调查报告作出《撤销决定》,事实不清、适用法律错误，应予撤销。
江苏省涟水县人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第 (二)项第1、2目的规定，作出如下判决：
撤销涟水县住房和城乡建设局于2012年4月6日作出的涟房字(2012)01号 《撤销房屋转移登记决定书》。
宣判后，涟水县住房和城乡建设局不服，向淮安市中级人民法院提起上诉。在




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中国法院2014年度案例 ·行政纠纷


淮安市中级人民法院二审审理过程中，涟水县住房和城乡建设局申请撤回上诉，淮 安市中级人民法院依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉 若干问题的解释》第六十三条第一款第(十)项、第九十七条，参照《中华人民 共和国民事诉讼法》第一百五十六条之规定，裁定准许上诉人涟水县住房和城乡建 设局撤回上诉。一审判决现已生效。
【法官后语】
依据《房屋登记办法》第八十一条，发生法律效力的文件应当具有对外效力。 所谓发生法律效力是指具有法律约束力，对相关人员产生一定的影响。发生法律效 力的文件对人的行为产生法律上的约束和强制作用，往往需要对外公示或者依法送 达告知当事人，进而对当事人的权利义务产生影响。发生法律效力的文件在效果上 具有确定性，在形式上具有法定性，并且应当赋予相对人救济权。
本案中，房屋登记机构撤销房屋登记的依据虽然是行政机关的文件，但行政机 关的文件并非等同于发生法律效力的文件，因此，在认定法律效力方面要注意，哪 些文件属于发生法律效力的文件，哪些文件具有内部效力但不具备对外法律效力。 文件的效力是决定该条适用与否的关键，应当从文件的形式上、内容的确定性上以 及对当事人的约束力上进行审查，对于行政机关内部文件或者行政机关之间的公文 往来，是否具有法律效力要审慎审查。
关于房屋登记机构是否一概没有自行撤销房屋登记的权利。基于行政行为的公 定力，行政机关自行撤销行政行为也必须受到一定的限制，房屋登记机构不得随意 撤销房屋登记。但有错必纠是行政行为的一个基本原则，房屋登记机构自行撒销房 屋登记是基于“有错必纠”原则而非依职权审查或者依申请审查，登记错误是明显 的无需调查的客观事实，房屋登记机构自行撤销的行为符合法律的基本原则，此种 情况与《房屋登记办法》第八十一条规定的撤销情况不同，自行撤销对当事人合法 权益产生的侵害，房屋登记机构应当承担相应的赔偿责任。
编写人：江苏省淮安市中级人民法院牛延佳