——王甲、王乙诉南通市港闸区唐闸镇街道办事处、南通市港闸区住房和城乡 建设局房屋搬迁行政协议案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院（2018）苏06行终523号行政判决书 2.案由：房屋搬迁行政协议纠纷
3. 当事人

原告（上诉人）：王甲、王乙

被告（被上诉人）：南通市港闸区唐闸镇街道办事处（以下简称唐 闸街道办）、南通市港闸区住房和城乡建设局（以下简称港闸住建局）

【基本案情】

2008年1月2日，王乙以王甲为被告向南通市港闸区人民法院提起析 产继承诉讼，要求确认王乙之母的遗产坐北朝南的三间平房的一半由其 继承，对翻建前坐西朝东的两间平房的余值依法进行分割。该院于2008 年2月25日作出（2008）港民一初字第0093号民事判决，判决坐北朝南 的三间平房地上建筑部分为王甲和王乙共有，其中王乙享有26.96平方





米的房屋所有权份额，王甲享有44.94平方米的房屋所有权份额。2017 年8月28日，南通市港闸区人民政府办公室下发《港闸区政府办公室关 于下达中环路西延等工程拆迁任务的通知》，案涉房屋位于拆迁范围
内。2017年12月1日，南通大成土地房地产评估有限公司作出房屋搬迁 评估报告，对案涉房屋拆迁补偿费用评估为227201.70元，并根据搬迁 政策规定，作出补充说明三份，分别增加补偿234798.30元、38000元及 188000元。2017年12月10日，南通市港闸区唐闸街道尖沟头村经济合作 社（以下简称尖沟头村合作社）与王甲签订房屋搬迁补偿安置协议三
份，其中编号为0009323的协议，约定各项补偿款总计为462000元，安 置点为永和路北、河东二路西，限定价1700元/平方米等；编号为
0009358的协议，约定补偿王甲户合法建筑面积区位因素与漏项等补贴 38000元；编号为0009359的协议，约定补偿王甲户合法建筑面积区位因 素与漏项等补贴188000元。唐闸街道办、港闸住建局均认可上述协议， 且承认尖沟头村合作社开展搬迁工作系其指派。王甲认为案涉协议系受 胁迫所签，王乙认为协议未经其提供，遂提起诉讼，要求撤销案涉三份 协议。

另查明，1997年4月，王甲户申请翻建房屋时，申请人包含：王
甲、顾某、王乙、王小一。王甲户户主为王甲，家庭成员有妻顾某，子 王小一。王乙户户主为王乙，家庭成员有女王小二。

【案件焦点】

案涉房屋搬迁补偿安置协议是否存在无效或者应予撤销的情形。 【法院裁判要旨】
江苏省如东县人民法院经审理认为：案涉协议不存在重大误解或者





欺诈，王甲所提供的证据不足以证明其在签订案涉协议时存在应予撤销 的情形。协议约定的房屋搬迁补偿价格远远高于评估价格，安置价格也 远低于房屋市场价格，并未侵害王甲的合法权益。搬迁系以户为单位， 王甲作为家庭成员代表在涉案协议上签字的行为应视为有效。遂依照
《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出如下判决：

驳回王甲、王乙的诉讼请求。

王甲、王乙不服提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认
为：《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》 第一百零九条规定，当事人对欺诈、胁迫、恶意串通事实的证明，以及 对口头遗嘱或者赠与事实的证明，人民法院确信该待证事实存在的可能 性能够排除合理怀疑的，应当认定该事实存在。法律对胁迫行为规定了 比一般民事证明标准更严格的排除合理怀疑标准，以维护法律秩序的稳 定性以及保障交易安全。本案中，王甲主张协议是在被强迫的情况下签 订，但提交的证据不能证明王甲是因为受到足以产生恐惧的威胁情况下 而签订的协议。结合唐闸街道办、港闸住建局提交的协议搬迁申请表、 拆迁户腾退房交接单来看，案涉协议的订立原因、订立过程、履行情
况，并非完全系在一方强制力支配下完成。因此，对王甲要求撤销案涉 协议的诉讼请求，不予支持。
《中华人民共和国合同法》第五十一条规定，无处分权的人处分他 人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该 合同有效。本案中，根据建房用地申请表、集体土地使用权证及民事判 决书可见，王乙是案涉房屋的共有权人，且份额超过三分之一。王甲作 为部分共同共有人，处分权受到一定限制，不具有单独处分该房产的权 利，依法应认定为无处分权人。虽然在拆迁实践中，作为家庭的户主与 拆迁人签订协议是普遍现象，一般不能轻易以其他家庭成员未签字为由





否认协议的效力。但是，王甲、王乙已分户，王甲与唐闸街道办、港闸 住建局签订的房屋搬迁协议在未经王乙追认的情况下，对王乙不产生法 律效力。案涉房屋是作为一个整体进行的拆迁补偿，行政机关与被拆迁 人签订搬迁协议的过程，既是双方就相关财产归属达成合意的过程，也 是行政机关对被拆迁人进行安置补偿的过程，对如何补偿、补偿数额多 少，仍需要拆迁人和被拆迁人在协商的基础上达成一致，如果本案确认 协议部分无效，不仅无法对案涉协议确定的补偿数额予以明确分割，也 不利于拆迁人和被拆迁人重新协商时数额的确定，加之案涉协议尚未履 行完毕，因此本案应确认协议无效为宜。

综上，江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国物权法》 第九十七条，《中华人民共和国合同法》第五十一条，《中华人民共和 国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款之规定，作出如下判 决：

一、撤销如东县人民法院（2017）苏0623行初175号行政判决；

二、确认案涉0009323 、0009358 、0009359三份港闸区住宅房屋搬 迁补偿安置协议无效。

【法官后语】

现代法治政府治理国家，逐渐从管理模式转变为治理模式，公共治 理朝多元化、协商化方向发展，行政协议即现代法治政府柔性管理模式 的重要体现之一。实践中，行政机关存在大量通过行政协议方式实现行 政管理目的之情形，需要充分考察行政协议本质属性及制度土壤，从而 探究行政协议之司法审查模式。

1.关于房屋搬迁协议的性质





行政协议系行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职 责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义 务内容的协议。对于法律明确规定的协议类型或行政机关在法定授权范 围内所签署之协议属行政协议自无异议。在行政管理活动中，即便没有 法律授权，仍存在大量行政机关通过签订协议的方式达到行政管理目标 的事项，如房屋搬迁协议，即基层政府在征地拆迁中未依法作出征收和 补偿决定的情况下，与房屋所有权人达成拆除房屋并给予补偿的协议。 如果将行政协议严格限定在“法定”范围内，既与行政实践不符，同时也 忽视了行政协议中契约性的特征。因此，对于行政协议的认定，其核心 标准应当是为实现公共利益或者行政管理目标，而法定职责应作从宽解 释。搬迁协议的背后表现的行政管理目的主要是土地功能调整、城市建 设等内容，应属行政协议，不能简单地以不符合《国有土地上房屋征收 与补偿条例》之规定而否认其合法性。

2.关于房屋搬迁协议主体的识别

行政机关作为协议主体一方自不待言，但这里行政机关作为行政协 议的一方更应该指涉的是实质意义上的而非形式意义上的，所谓形式意 义即协议的签约方必为行政机关，而实质意义则指协议的签约方可能是 行政机关，也可能非行政机关，但体现行政机关的意志。搬迁协议主要 涉及土地利用、城市建设等行政管理目标，这些领域必须也只有通过行 政手段才能得以推进，作为拆迁公司或集体经济组织在没有行政机关允 许或授权的情形下，显然不具有签订搬迁协议的能力。此时，即使行政 机关未直接出面签订协议，仍不影响其属于行政协议的认定，当相对人 就某协议提起诉讼时，法院应当揭开对方当事人的“面纱” ，直接以相应 的行政机关为被告并承担后果。

3.关于房屋搬迁协议中无权处分的效力





就民事合同而言，无权处分合同存在有效说、无效说、效力待定说 等几种观点， 目前主流观点认为只要合同无《中华人民共和国合同法》 第五十二条规定之情形，一般应认定有效。《最高人民法院关于审理买 卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条第一款亦规定，当事人一 方以出卖人在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效 的，人民法院不予支持。搬迁协议作为行政协议，其无权处分之判断不 能套用民事合同的认定规则。原因在于：一方面，搬迁协议不同于发生 以房屋为标的的买卖合同，其还涉及被搬迁人的安置利益，具有一定的 人身属性，他人不得随意处分，部分共有权人或家庭成员签订的协议， 无法真正反映所有被搬迁人的真实意志；另一方面，搬迁协议作为行政 行为，行政机关应当遵循正当程序原则，实践中，有的搬迁人为加快拆 迁进度，往往同部分被搬迁人达成一致后，就实施房屋强拆，引发大量 矛盾纠纷，违反正当程序原则。因此，行政机关应当与所有被搬迁人签 订搬迁协议，行政机关在未经其他被搬迁人同意，径直与部分被搬迁人 签订搬迁协议的，即使足额、及时履行了补偿义务，涉及未参与的被搬 迁人的部分原则上应属无效。例外的情况是，考虑到我国传统家庭关系 尤其是农村家庭关系以户为单位的特点，户主在意思自治情况下与搬迁 人签订的房屋搬迁补偿协议依法有效，该协议对其他家庭成员具有法律 效力。除此之外，一般的共有权人、继承人、家庭成员等签订的协议不 对其他人员产生效力。

编写人：江苏省南通市中级人民法院 张祺炜 金保阳