——山东省庆云县人民检察院诉庆云县环境保护局环保行政公益诉讼案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
山东省庆云县人民法院（2015）庆行初字第54号行政判决书
2.案由：环保行政公益诉讼
3.当事人
公益诉讼人：山东省德州市庆云县人民检察院
被告：山东省德州市庆云县环境保护局
【基本案情】
庆顺公司于2007年12月27日在庆云县工商局注册登记，2008年8月开始投产“年产
12000t环保型纸用染料项目”，但是没有办理建设项目竣工环境保护验收手续。2011年2月
20日，庆顺公司申请“年产12000吨环保型纸用染料项目”试生产，被告于2011年2月21日批
复同意庆顺公司投入试生产三个月。2011年6月23日，被告以庆顺公司水污染防治设施未
经环保部门验收主体工程即投入生产为由，对庆顺公司作出庆环罚〔2011〕44号行政处罚
决定书，决定：1.立即停止生产；2.罚款贰拾万元。2012年3月14日，被告因庆顺公司的环
保型纸用染料项目未经环保“三同时”验收，责令庆顺公司停止生产。2012年4月28日，庆
顺公司第二次申请“年产12000吨环保型纸用染料项目”试生产，被告于同日批复同意庆顺
公司试生产，期限不得超过三个月。2013年1月25日，被告以庆顺公司未执行“三同时”验
收制度为由，责令庆顺公司停产治理。2013年5月23日，被告以庆顺公司逾期未办理环境
保护设施竣工验收手续为由，对其作出庆环罚〔2013〕19号行政处罚决定书，决定：1.责
令停止试生产；2.罚款贰万元。2014年1月24日，被告责令庆顺公司限期办理环境保护竣
工验收手续。2014年5月23日，被告以庆顺公司逾期未办理环境保护设施竣工验收手续为
由，对其作出庆环罚〔2014〕16号行政处罚决定书，决定：1.责令停止试生产；2.罚款壹
万元。2014年7月18日，被告以庆顺公司12000吨环保型纸用染料项目未经环保“三同时”验
收，长期违法生产为由，责令其立即停产，待环境保护设施竣工验收后方可正式恢复生
产。2014年7月23日，被告以庆顺公司自建成投产以来一直未通过环评验收、未经环保三
同时验收长期违法生产为由，责令庆顺公司于2014年8月24日前完成限期整改。2014年12
月1日，庆顺公司第三次申请12000t环保型纸用染料项目试生产，被告于2014年12月3日批
复同意庆顺公司“年产12000t环保型纸用染料项目”投入试生产三个月。2015年1月13日，
公益诉讼人向被告提出督促其依法正确履职的检察建议，建议被告督促庆顺公司完成整
改，办理环境保护设施竣工验收手续；督促庆顺公司履行被告出具的行政处罚决定书的内
容；建议被告在全县范围内对涉污企业进行清理查处，加强监督力度；对排污企业加强
《环境保护法》等相关法律的普法宣传。2015年2月11日，被告对公益诉讼人的检察建议
进行了回复，回复内容为：积极督促企业、协调市环境保护局完成项目验收工作；庆顺公
司已于2015年1月14日向庆云县财政局缴纳应交的20000元罚款；决定开展全县环境大检查
活动；积极开展新《环境保护法》及相关法律的宣传工作。2015年2月27日，庆顺公司申
请“年产12000t环保型纸用染料项目”试生产延期，被告于2015年2月27日批复同意庆顺公
司年产12000t环保型纸用染料项目试生产延期三个月。2015年5月28日，庆顺公司再次申
请12000t环保型纸用染料项目试生产延期，被告于2015年6月1日批复同意庆顺公司“年产
12000t环保型纸用染料项目”试生产延期三个月。2015年9月1日，被告作出责令改正违法
行为决定书，因庆顺公司环境保护治理设施未验收为由，责令庆顺公司停止生产，并于同
日送达庆顺公司。
在公益诉讼人2015年12月16日提起公益诉讼后，2015年12月17日，被告作出《罚款
（加处罚款）催缴通知书》，要求庆顺公司在接到该通知三日内，向庆环罚〔2013〕19号
行政处罚决定书中列明的财政局指定账户缴纳加处罚款20000元整。庆顺公司于2015年12
月17日缴纳了加处的罚款。2015年12月28日，被告作出《关于撤销山东庆云庆顺化学科技
有限公司部分行政许可事项的决定》，决定撤销2014年12月3日关于山东庆云庆顺化学科
技有限公司“年产12000t环保型纸用燃料项目”的试生产批复（庆环字〔2014〕61号）以及
2015年2月27日、2015年6月1日两次延期试生产批复。2016年1月4日，被告向庆云县人民
政府提交《关于对山东庆云庆顺化学科技有限公司实施关闭的请示》，庆云县人民政府于
2016年1月11日作出《关于依法关闭山东庆云庆顺化学科技有限公司的决定》，决定依法
关闭庆顺公司。2016年1月11日，庆云县人民政府作出（庆）府执监决字〔2016〕1号《行
政执法监督决定书》，决定确认2014年12月3日的试生产批复及两次延期试生产批复行为
违法。现庆顺公司已关闭停产。
【案件焦点】
1.被告于2014年12月3日作出批准庆顺公司进行年产12000t环保型纸用染料项目试生产
申请的庆环字〔2014〕61号批复是否合法？2.被告分别于2015年2月27日和2015年6月1日
批准庆顺公司试生产延期的行政行为是否合法？
【法院裁判要旨】
山东省庆云县人民法院经审理认为，国家环境保护总局2002年2月1日实施的《建设项
目竣工环境保护验收管理办法》第八条第一款规定：“环境保护行政主管部门应自接到试
生产申请之日起30日内，组织或委托下一级环境保护行政主管部门对申请试生产的建设项
目环境保护设施及其他环境保护措施的落实情况进行现场检查，并做出审查决定。”在法
定举证期限内，被告没有提交对申请试生产的建设项目环境保护设施及其他环境保护措施
的落实情况进行现场检查的证据，2014年12月3日作出的批复同意庆顺公司年产12000t环
保型纸用染料项目投入试生产三个月的行政行为主要证据不足。《建设项目竣工环境保护
验收管理办法》第十条第二款规定：“对试生产3个月确不具备环境保护验收条件的建设项
目，建设单位应当在试生产的3个月内，向有审批权的环境保护行政主管部门提出该建设
项目环境保护延期验收申请，说明延期验收的理由及拟进行验收的时间。经批准后建设单
位方可继续进行试生产。试生产的期限最长不超过一年。该设施建设项目试生产的期限最
长不超过二年。”本案中，被告未能提供证据证明庆顺公司向有审批权的环境保护行政主
管部门提交建设项目环境保护延期验收申请，及环境保护行政主管部门对此予以批准的证
据，两次试生产延期批复的行政行为主要证据不足。根据《中华人民共和国行政诉讼法》
第七十条第（一）项之规定，三次被诉批复行为依法应当撤销。鉴于诉讼期间被告自行撤
销了三次被诉批复行为，在公益诉讼人坚持要求确认被诉行政行为违法的情形下，应当判
决确认被诉行政行为违法。
一是被告庆云县环境保护局于2014年12月3日作出批准山东庆云庆顺化学科技有限公司
进行年产12000t环保型纸用染料项目试生产申请的庆环字［2014］61号批复行为违法；
二是被告分别于2015年2月27日和2015年6月1日批准山东庆云庆顺化学科技有限公司试
生产延期的行政行为违法。
案件受理费50元，由被告庆云县环境保护局负担。
【法官后语】
庆云县人民检察院诉庆云县环境保护局行政环保公益诉讼一案，是全国人大常委会授
权检察机关提起公益诉讼试点工作后，全国首例行政公益诉讼案。该案具有破冰意义，它
意味着公益诉讼已由理论层面落到了实地，同时对于公益诉讼理论问题的研究，也具有良
好推动作用。由此案而引申出的关于检察院的诉讼地位的法学理论问题，笔者有以下观点
和见解:
在行政诉讼中，检察院的告诉权，也称为参诉权，是指公民、法人或其他组织因诉讼
阻却事由的出现而无法起诉，检察院通过代为起诉的方式参加到诉讼中，以履行法律监督
职责，维护国家、社会和公民的合法利益。对于告诉权的性质，学术界认为有三种：公诉
权、自诉权和法定代理权，相对应的，其起诉地位分别为公诉人、原告和公益诉讼人。笔
者认为，检察院的告诉权应界定为“法定代理权”，故而在本案中，检察机关的地位既不是
原告，也不同于刑事诉讼中的公诉人，而将其列为“公益诉讼人”。因为：首先，避免对于
公民诉讼权利的剥夺。在公益诉讼中，行政利害关系人并不因为受强制、威吓而丧失作为
当事人资格的诉讼权利能力，检察院无权因公民诉讼行为能力的欠缺而剥夺其诉讼权利能
力。其次，检察院不同于公民本身，因此不是原告。检察院代理告诉后，其身份仅相当于
原告的法定代理人，其享有公民起诉时的一切诉讼权利，同时可代行公民起诉时的一切诉
讼行为，法律后果归于公民本人。再次，不丧失行政案件的普通诉讼性质。作为公益诉讼
人而不是原告和公诉人，就既可以利用检察院的法律监督力量排除外在妨害，又可以使检
察院启动司法审查程序后仍不丧失行政案件的普通诉讼性质和特点。
作为国家的法律监督机关，检察院行使告诉权，必须在立案、调查取证和起诉三个阶
段认真准备，只有在案件的事实基本清楚，证据能够初步证明违法行为（而并非证据确实
充分）的情况下，方可向法院告诉，即在行政诉讼中部分适用“谁主张，谁举证”的证据分
配原则。笔者认为，检察院有权调查取证，但是检察院不能行使调查权中的侦查权，因为
行政公益诉讼案件仍属于行政案件，而我国的侦查权包括限制人身自由的强制措施，如果
采取限制人身自由的取证方式，会背离行政案件的性质。
编写人：山东省庆云县人民法院 徐潇
