——曲某诉北京市顺义区南法信镇人民政府、北京市顺义区人民政府政府信息 公开案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院（2018）京03行终133号行政判决书 2.案由：政府信息公开纠纷
3. 当事人

原告（被上诉人）：曲某

被告（上诉人）：北京市顺义区南法信镇人民政府（以下简称南法 信镇政府）

被告：北京市顺义区人民政府（以下简称顺义区政府） 【基本案情】
2017年5月23日，曲某向南法信镇政府提交政府信息公开申请表，
申请南法信镇政府公开“南法信镇×××村2006年至2016年每年的负贷表和





利润表” 。2017年6月8日，南法信镇政府就曲某申请公开的负贷表向其 征求意见，曲某明确要求公开的负贷表实际上是资产负债表。2017年6 月9日，南法信镇政府对其下属职能科室村级财务服务中心进行调查，
工作人员陈述如下：“曲某申请公开的2006年到2016年的负债表和利润 表，我们科只是代理各村记账，记完账后负债表和利润表就让各村领走 了，我们这儿没有保存，电脑里也没有保存。镇里面没有这些材料，曲 某想要的话还是向村里咨询吧。”2017年6月9日，南法信镇政府对南法 信镇×××村委会进行调查，工作人员陈述如下：“曲某要求公开的2006年 到2016年的资产负债表和利润表，村里每年都从镇里领取，然后村里按 时公开。具体流程是镇里的村财代理记账，他们负责代理制作这两个表 格，做完以后由村会计领取，各村都是这个程序。”2017年6月12日，南 法信镇政府作出并向曲某送达《政府信息不存在告知书》，主要内容
是：“经查，您申请获取的政府信息，本机关已经移交到北京市顺义区 南法信镇×××村村委会，因此本机关未以一定形式记录或保存，根据
《中华人民共和国政府信息公开条例》第二十一条第三项规定，该政府 信息不存在。建议您向北京市顺义区南法信镇×××村村委会咨询，咨询 电话为×××× 。”

曲某不服该《政府信息不存在告知书》，于2017年8月14日向顺义
区政府申请行政复议。2017年11月2日，顺义区政府作出顺政复字 〔2017〕113号行政复议决定书，对该不存在告知书予以维持。

【案件焦点】

1.南法信镇政府主张“政府信息不存在”时的合理检索义务的认定； 2.南法信镇政府能否以已通过村务公开为由免除政府信息公开义务；3. 南法信镇政府是否还有继续公开的裁量余地。





【法院裁判要旨】

北京市顺义区人民法院经审理认为：南法信镇政府作为涉诉政府信 息的制作者，依法负有公开的法律义务，其所称其已将涉诉政府信息移 交到南法信镇×××村村委会，因此其未以一定形式记录或保存，从而该 政府信息不存在的意见，缺乏法律依据。故南法信镇政府作出的被诉
《政府信息不存在告知书》依法应予撤销。一审法院遂判决：

一、撤销南法信镇政府作出的被诉《政府信息不存在告知书》；

二、撤销顺义区政府作出的行政复议决定书；

三、责令南法信镇政府于本判决生效之日起在法定期限内针对曲某 提出的政府信息公开申请重新作出处理。

南法信镇政府上诉称，其答复完全符合法律、法规的要求，答复意 见有充分的法律依据。曲某申请的政府信息客观上确实未保存于南法信 镇政府处，若遵照一审判决对其提出的政府信息公开申请重新作出处
理，南法信镇政府也只能按照上述规定的要求再次作出不存在的答复。 曲某申请公开的内容，南法信镇政府无法定义务进行备份、保存。被上 诉人曲某同意一审判决，请求二审法院维持原判。原审被告顺义区政府 未提起上诉，其同意南法信镇政府的意见。

北京市第三中级人民法院经审理认为：行政机关应当对“政府信息 不存在”承担举证责任，行政机关要提供证据证明其已经尽到了合理检 索、查找义务而未能发现信息存在。一般而言，衡量检索、查找是否合 理需要综合考虑检索的载体选择是否合适、检索方法是否妥当、检索人 员的工作态度是否认真等因素后进行判断。本案中，南法信镇政府仅提 交了向该镇村财服务中心科长的调查笔录即欲证明其尽到了合理的检索





义务。南法信镇政府在检索信息上选择了主观询问方式，放弃了查阅档 案材料、进入电脑查询核实等客观检索方式，对此并未提供合理的解释 及相应的证据。南法信镇政府提交的向×××村委会的调查笔录、财务公 开领取申请表可以证明该政府信息的确在该镇政府存在过，曲某提交的 财务公开领取申请表也指明了该信息现有的可能保存线索。对于南法信 镇×××村2006年到2016年这十一年的资产负债表和利润表目前是否已全 部查找不到且已灭失、曲某提交的存在线索是否可循，南法信镇政府应 当重新审查核实，进一步调查、裁量。因此，南法信镇政府目前仍具有 提供该信息的可能性，一审法院判决并无不当。二审法院遂判决：

驳回上诉，维持原判。 【法官后语】
向政府申请资讯公开被拒绝，拒绝决定本身是一个行政决定，不服 可以提起行政诉讼。对此，《最高人民法院关于审理政府信息公开行政 案件若干问题的规定》第一条第一款明确规定，人民法院应当受理。拒 绝性答复是信息公开案件中最常见、最典型的诉讼，“法藏官府、秘而 不宣”是行政机关自古以来的天性。而行政机关制作政府信息后却不积 极留存备份或归档登记，或者出于各种因素考虑统统以“不存在”为由拒 绝公开又是拒绝性信息公开答复中的典型。因此，明确司法机关的审查 范围，准确界定行政机关对“政府信息不存在”应当承担举证责任及应采 用的合理检索方式，对于推动基层民主、指引各级政府积极履行信息公 开职责具有一定的指导意义。

最高人民法院最新的裁判实务中倾向于认为“行政机关未制作、未 获取、未保存相关信息以及因保管不善造成信息灭失等问题，一般不属 于政府信息公开行政案件审查范围” ，法院“并不审查行政机关不制作或





者不保存相关政府信息是否违法问题” ，“至于行政机关应当主动公开而 不主动公开的法律责任，并非政府信息公开诉讼所要解决的问题，当事 人可以依照政府信息公开条例第三十三条第一款的规定，向上级行政机 关、监察机关或者政府信息公开工作主管部门举报”[2]。
可以认为，出于司法审查强度的有限性和法院依职权调取证据的现 实局限性考虑，最高人民法院放弃了对行政机关“是否应当主动公开而 不主动公开的法律责任”的司法审查，主动限缩了司法审查的范围，转 而倾向于将否定性答复的信息公开的审理核心集中于行政机关的合理说 明尤其是合理搜索义务的认定上。质言之，基于审理的便捷性、可操作 性与司法权的谦抑性，将前者的审查也隐秘、间接地置于后者的审查过 程中。因此，对行政机关的合理说明尤其是合理搜索义务的认定承载着 司法机关对“政府信息不存在”这一行政行为的整体态度与评价，故对合 理检索义务的履行完成应当从严掌握。在审理行政机关作出的政府信息 不存在告知书的行政行为中，如何判断行政机关提交的证据材料达到了 能够证明其进行了合理检索的程度即成为审理的关键。

解决这个问题首先需要明确的是检索的合理性不等同于客观正确
性，法律上的应然结果并不必然是事实上的实然结果。对是否进行了合 理检索的判断，更多是法官在综合考虑多种因素以后的内心确认或主观 性认知，是法官自由裁量权的集中体现，体现的是一种法律真实。一般 而言，衡量判断行政机关检索、查找是否合理需要综合考虑以下因素： 检索的载体（如数据库、信息目录）选择是否合适齐全、检索方法是否 妥当（如关键字是否选择准确合理、是否对关键字进行了拆分而非整段 输入当事人描述信息查询）、检索人员的工作态度是否认真、检索不全 面时或未进行检索时是否有合理的解释、当事人提供初步线索后是否予 以了回应等。在实践审理中，司法机关应当从主客观两方面证据综合认





定行政机关是否已完成了合理的检索、查找义务。仅仅进行主观询问， 不进行查阅档案材料、进入电脑查询核实等客观检索方式且无合理解释 说明的，在申请人提出了该信息现有的可能保存的线索的情况下，行政 机关应当重新审查核实，进一步调查、裁量。就本案而言，结合以上需 要考量的因素，法院倾向于认定南法信镇政府的检索方式并不合理，其 所履行的查找、检索义务并不够充分，存在合理性瑕疵。

编写人：北京市第三中级人民法院 陈金涛