——周某诉江阴市水利农机局水利行政命令案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
江苏省无锡市中级人民法院（2018）苏02行终257号行政判决书 2.案由：水利行政命令纠纷
3. 当事人

原告（上诉人）：周某

被告（被上诉人）：江阴市水利农机局（以下简称江阴水利局） 【基本案情】
2017年8月2日，江阴水利局水政监察执法人员巡查发现周某擅自侵 占位于江阴市璜土镇天生港桃花港河口西侧的长江滩地，认为该行为涉 嫌违反防洪法相关规定，于同日立案。执法人员于同日上午到现场进行 勘验，制作的勘验（检查）笔录、勘验图载明：周某经营的砂场位于长 江滩地，属长江防洪工程管理范围，东侧为新河港口水道，北侧为长
江，西侧为华西码头，南侧为长江大堤及蔡国正砂场。砂场南北长103 米，东西长52米， 占地面积3600平方米。执法人员向周某进行询问并制 作了笔录，送达了责令停止水事违法行为通知书。





2017年8月15日，江阴水利局向周某送达责令限期改正水事违法行 为通知书；同年9月6日，又向周某送达行政处罚事先告知书和听证告知 书。同年9月19日，江阴水利局作出限期清除决定书，并于同日送达周 某。

周某在一审中提出其向江阴水利局执法人员口头提出听证要求，但 江阴水利局一直未予答复。

【案件焦点】

1.周某有无非法侵占长江滩地的违法事实；2.听证是否必须作为行 政命令的前置程序。

【法院裁判要旨】

江苏省江阴市人民法院经审理认为：周某经水利行政部门许可临时 占用涉案长江滩地的期限至2012年3月17日止，经港口管理部门许可从 事港口经营业务的期限至2017年1月26日止，逾期后未经延续许可期限 即不再具备合法占用该长江滩地和从事相关港口业务的条件。根据勘验 （检查）笔录、勘验图、现场照片以及周某询问（调查）笔录等证据， 能够证明2017年8月2日水利执法人员查处时，周某存在未经水利行政主 管部门批准擅自占用长江滩地用于货物装卸的违法事实。

关于被诉行政决定的程序问题。本案被诉的限期清除决定在法律属 性上属于行政命令而不属于行政处罚，听证程序并非作出行政命令的前 置程序。本案中，江阴水利局在拟作出罚款和限期清除的行政决定前， 一并告知周某拟作行政决定的事实、理由及依据，并告知其有权要求听 证。因此，江阴水利局在作出责令清除决定前，应当根据周某的要求举 行听证，但周某并未在期限内提出听证要求。周某辩称曾口头向执法人





员提出听证要求，但对该主张并无证据证明，不能成立，应视为周某在 行政程序中对其听证权利的放弃。

江苏省江阴市人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十 九条之规定，判决如下：

驳回周某的诉讼请求。

江苏省无锡市中级人民法院经审理同意一审法院裁判意见。 【法官后语】
行政机关在执法过程中，经常作出责令限期清除、责令改正违法行 为等决定，在法律属性上属于行政命令而不属于行政处罚。以限期清除 决定为例，是指行政主体制止正在发生的违法行为、危险状态及不利后 果，要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果或恢 复原状等具有强制性命令性的行政行为。这种行政行为本质上属于行政 命令中的禁令，即行政机关依法要求行政相对人不为一定行为的意思表 示。行政命令不会涉及行政相对人的权利，只会影响其义务，即行政命 令是要求行政相对人履行一定作为或不作为的义务。限期清除决定一经 作出便为行政相对人设定了义务，无论该行政命令是否合法，若行政相 对人不执行行政主体的命令，就会受到行政处罚或行政强制执行的后
果。因此，限期清除决定是行政执法过程中的一种独立的行政行为。如 果行政相对人实施的合法行为被行政主体错误实施了限期清除的命令， 就会导致行政相对人的合法权益受到侵害。为保障行政命令功能的正确 行使，应赋予行政相对人法律救济的途径。如果行政相对人认为该行政 命令将使其合法权益受到损害的，可以提起行政诉讼。

在行政法律关系当中，作为相对人的公民、法人或者其他组织所面





对的是组织严密和拥有广泛行政权的行政机关。为了保护相对人的合法 权益，平衡行政机关和相对人的关系，法律赋予公民、法人或者其他组 织参与权、平等权、受益权、知情权、救济权等权利。行政听证便是一 项专门适用于行政机关，保障行政相对人上述合法权益的程序制度。我 国相关法律明确规定的需要举行行政听证的情形包括：责令停产停业、 吊销许可证或者执照、较大数额罚款等较为严厉的行政处罚；直接涉及 申请人与他人之间重大利益关系，申请人、利害关系人提出听证申请的 行政许可以及行政机关认为需要听证的其他涉及公共利益的重大行政许 可。但本案中，听证程序并非被诉的限期拆除行政命令的前置程序。

编写人：江苏省江阴市人民法院 黄剑李卫