——南阳百事通旅行社有限公司诉南阳市工商行政管理局宛城分局 工商行政管理案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
河南省南阳市中级人民法院(2017)豫13行终391号行政判决书
2.案由:工商行政管理纠纷 3.当事人
原告(被上诉人):南阳百事通旅行社有限公司(以下简称百事通公 司)
被告(上诉人):南阳市工商行政管理局宛城分局(以下简称工商局宛 城分局)
第三人:湖北清江画廊旅游开发有限公司(以下简称湖北旅游公司) 【基本案情】
百事通公司及其下属服务网点在店中放置湖北清江画廊景点的宣传 彩页,彩页上印有“全国民族文化旅游十大新兴品牌”字样,百事通公司 及其服务网点在消费者咨询、报名时依据该宣传页内容对消费者进行宣 传。2016年7月,工商局宛城分局收到对百事通公司及其下属两个服务网
点关于清江画廊景点宣传彩页的举报后立案调查,认为百事通公司及其 服务网点在店中放置的清江画廊景点宣传彩页上印制的“全国民族文化 旅游十大新兴品牌”字样,与其获得的“2008全国民族文化旅游推介活 动新兴十大品牌”称号相比,隐去了“2008”的字样,模糊了其获奖年
份,构成了引人误解的虚假宣传,违反了《中华人民共和国反不正当竞争 法》的相关规定,遂分别对百事通公司及其下属两个服务网点作出了三 个行政处罚决定书。这三个行政处罚均涉及清江画廊景点宣传彩页问
题,均有罚款内容,每个处罚2万元,共计罚款6万元。
【案件焦点】
因同一违法行为给予行政相对人及其服务网点多次罚款的行政处罚 是否违反了“一事不再罚”的原则。
【法院裁判要旨】
河南省南阳市方城县人民法院经审理认为:原告门店中放置的清江 画廊景点的宣传彩页系第三人湖北旅游公司印制,而非原告制作。原告 在经营中向消费者推荐介绍的行为不是对其自身的宣传,且清江画廊景 点曾在2008年获得中国民族报社组织评选的“新兴十大品牌”的称号, 有一定的影响力,被告据此认为原告的行为构成引人误解的虚假宣传行 为,并根据《中华人民共和国反不正当竞争法》的规定对原告进行处罚 明显不当。该处罚认定的事实不清、证据不足,且适用的法律不当。本 案中即便原告的经营行为存在虚假宣传的行为,也应依《中华人民共和 国旅游法》《中华人民共和国消费者权益保护法》的相关规定进行处 理,原告请求撤销处罚决定书的请求正当。河南省南阳市方城县人民法 院经审理,作出如下判决:
撤销工商局宛城分局作出的宛工商宛城分处字(2017)0034号行政处 罚决定书。
工商局宛城分局不服一审判决,上诉至河南省南阳市中级人民法 院。
河南省南阳市中级人民法院经审理认为:2016年7月,工商局宛城分 局对百事通公司及其下属两个服务网点就清江画廊宣传彩页一事分别立 案查处,并分别作出行政处罚决定,三个行政处罚均有罚款内容,共计罚 款6万元。根据《河南省工商行政管理机关行政处罚自由裁量权适用规 则和执行标准》第八十条的规定,经营额是处以罚款的重要裁量基准。
涉案的百事通公司服务网点所谓的经营额都是交给百事通公司,各个网 点并非独立核算单位,并没有独立的财产,并不能独立承担财产责任。就 涉案服务网点介绍景点宣传单的行为,其三次罚款的行政责任实质上均 由百事通公司负担,相当于百事通公司就同一事项、同样数额的经营额 重复性地受到了三次罚款的处罚。各个服务网点介绍景点宣传彩页的行 为在时间和空间上紧密关联,应当属于法律上的单一行为。《中华人民 共和国行政处罚法》第二十四条明确规定,对当事人的同一个违法行为, 不得给予两次以上罚款的行政处罚。工商局宛城分局上述处罚行为有
违“一事不二罚”的法律原则。故上诉人的上诉理由依法不能成立,一 审法院判决结果适当。河南省南阳市中级人民法院遂判决:
驳回上诉,维持原判。 【法官后语】
本案的焦点之一是工商局宛城分局对百事通公司及其两个服务网点 的三次行政处罚是否违反了行政处罚法“一事不再罚”的原则,对此笔 者分析如下:
一、对“一事不再罚”原则的理解
《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条规定:“对当事人的同 一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚。”该条规定在法理
上一般将其定义为“一事不再罚”原则或“一事不二罚”原则,其目的 在于防止对同一违法行为的重复处罚,体现罚过相当的法律原则,以保护 行政相对人的合法权益。
1.对“一事”的理解。“一事”一般指“同一违法行为”,该“违 法行为”指的是行政相对人违反行政法规范(或者说违反行政管理秩序) 的行为,而非其他违法行为,更非违纪行为。“同一违法行为”指的是行 政相对人实施了一个违反行政法规范的行为,在客观上仅有一个独立完 整的违法事实。该“违反行政法规范的行为”既包括一个违法行为即单 一违法行为,也包括连续性违法行为即行政相对人基于同一故意,连续实 施的同一性质的行政违法行为,还包括继续性违法行为即行政相对人实 施一个违法行为后,该违法行为在一定时间段内处于持续状态;该“独立 完整的违法事实”是一个独立的违法行为而非一类违法行为,是同一违 法行为人实施而非二人以上,是同一违法事实而非一次违法事件。只有 符合上述条件才能认定为“一事”。
2.对“不再罚”的理解。对于“不再罚”的理解一般应把握一个原 则,即无论是同一行政机关针对行政相对人的一个违法行为,还是多个行 政机关针对行政相对人的一个违法行为,“不再罚”都要求在前一个行 政处罚程序结束之后不得再启动新的行政处罚程序对行政相对人进行再 次处罚。这里包含了以下几层意思: (1)同一行政机关对同一行政相对人 的“一事”只能给予一次处罚,这里的一次处罚并不意味着只有一个处 罚内容,可能会有好几个处罚内容; (2)不同行政机关根据同一理由和法 律规定针对同一行政相对人的“一事”只能给予一次处罚,即行政相对 人已经受到一个行政机关的处罚后,另一行政机关不能再次实施处罚;
(3)不同行政机关根据不同理由和法律规定对行政相对人的“一事”不 得给予两次以上同种类的行政处罚,即不同行政机关可以根据不同事由 对同一行政相对人实施处罚,但这些处罚只能属于不同种类的处罚,而不 能属于同种处罚。
3.上述对“一事不再罚”原则的理解是法理上的广义理解,具体到 《中华人民共和国行政处罚法》第二十四条,并不是完全意义上的“一 事不再罚”,它仅指狭义的“一事不再罚”,即行政机关对行政相对人的 同一违法行为进行处罚时,如果该处罚内容是罚款,则不得给予两次以上 的罚款处罚,至于其他类别的处罚则没有明确适用“一事不再罚”原
则。
二、本案行政机关的处罚违反了“一事不再罚”原则
根据本案二审查明的事实,工商局宛城分局对百事通公司本身及其 下属的两个服务网点分别立案查处,并分别作出行政处罚决定,均有罚 款2万元的内容,共计罚款6万元。
1.关于这三次行政处罚的内容。这三次行政处罚针对的均是清江画 廊的宣传彩页问题,工商局宛城分局认定百事通公司及其下属服务网点 所放置的清江画廊宣传彩页上印制的“全国民族文化旅游十大新兴品
牌”字样,与其获得的“2008全国民族文化旅游推介活动新兴十大品
牌”称号相比,隐去了“2008”的字样,模糊了其获奖年份,构成引人误 解的虚假宣传,因此对这三个主体均处以2万元的罚款,属于针对相同的 原因处以相同内容的处罚。
2.关于这三次行政处罚的性质。三个主体在同一时间段同时放置内 容相同的清江画廊宣传彩页,宣传方式均为在消费者咨询报名时由三个 主体依据宣传内容对消费者进行宣传,该行为在时间和空间上具有持续 性和关联性,属于法律上的单一行为。
3.关于这三次行政处罚的结果。百事通公司下属两个服务网点的营 业额均归百事通公司所有,其没有独立的财产,无法独立核算,因此不具 备独立的人格,不是独立法人,没有独立的责任能力,对这两个网点的罚 款处罚只能由具备独立人格的百事通公司来承担,这就导致三个不同的 行政处罚结果最终由一个主体承担了。
综合以上三点,可以看出工商局宛城分局针对百事通公司宣传清江 画廊彩页的一个违法行为,给予了三次罚款的行政处罚,违反了行政处罚 法“一事不再罚”的原则,因此法院判决撤销工商局宛城分局的行政处 罚决定正确。
编写人:河南省南阳市中级人民法院 陈立丽 白云