—A 印章服务部诉某市行政审批局行政协议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2021)苏06行终838号行政判决书 2.案由：行政协议纠纷
3.当事人
原告(被上诉人):A印章服务部 被告(上诉人):某市行政审批局
第三人(上诉人):B 印章服务部、C 印章服务部、D 文印社
【基本案情】
2020年9月18日，某市行政审批局作为采购人委托某市公共资源交易中
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心(以下简称交易中心)对某市新开办企业印章刻制服务项目组织政府采购工 作。交易中心分别于9月21日、25日、27日在某市公共资源交易平台、某市 政府采购网发布中止、更正等公告。9月30日，B 印章服务部、C 印章服务部、 D文印社等六家单位报名参加竞争性谈判。评审小组认定六家单位均符合资格 审查要求，但除B 印章服务部、C 印章服务部、D 文印社外的另外三家单位文 件制作机器码一致，该三家单位的参与资格遂被取消。10月12日，交易中心 向 B 印章服务部、C 印章服务部、D 文印社发出成交通知，并公告中标结果。 同日，某市行政审批局分别与B 印章服务部、C 印章服务部、D 文印社签订 《政府采购合同》。2021年2月1日，各方重新签订《政府采购合同》,对2020 年10月12日签订的合同中约定的印章型号、规格、品牌予以变更。2月3日， 交易中心进行了公告。
A 印章服务部于2017年经注册成立，2021年1月7日取得印章刻制《特种 行业许可证》。2021年6月21日，A 印章服务部提起行政诉讼，请求撤销某市 行政审批局分别与B 印章服务部、C 印章服务部、D 文印社签订的《政府采购 合同》,责令某市行政审批局立即停止B 印章服务部、C 印章服务部、D 文印社 在政务服务大厅从事印章刻制业务。
【案件焦点】
1.A 印章服务部的起诉是否符合受理条件；2.被诉政府采购合同是否合 法、是否损害A印章服务部的公平竞争权；3.本案的判决方式如何选择。
【法院裁判要旨】
江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为：A 印章服务部与B 印章 服务部、C 印章服务部、D 文印社属于同行业竞争单位，虽然A印章服务部在 被诉政府采购合同签订后才取得印章刻制许可，但鉴于该合同中有关内容超出 采购范围，可能影响到A印章服务部在取得行业许可后的市场公平竞争权，故 被诉合同与A 印章服务部的市场公平竞争权具有法律上的利害关系，A 印章服 务部具备提起本案诉讼的主体资格。某市行政审批局既未指定特定单位或设置
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不合理市场准入条件，也未限制外地经营者参加采购活动或给予特定经营者优 惠政策，更未违法干预市场定价，因此，采购服务不构成排除、限制竞争的市 场垄断行为。但是，某市行政审批局同意成交单位在政务服务大厅从事案涉项 目以外的印章刻制业务，明显占用了政府部门场地资源，利用政府部门公信力 增强商业信誉，在市场竞争中占据优势地位，使其他同行的竞争利益受损，因 此被诉政府采购合同程序严重违法。
江苏省南通经济技术开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第二条、第二十五条、第七十条的规定，判决如下：
一 、撤销某市行政审批局于2020年10月12日及2021年2月1日分别与B 印章服务部、C 印章服务部、D 文印社签订的《政府采购合同》;
二 、责令某市行政审批局立即停止履行《政府采购合同》。
某市行政审批局、B 印章服务部、C 印章服务部、D 文印社不服，提起上 诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：被诉政府采购合同具备行政协议 的核心属性，由此引发的诉讼，依法属于行政诉讼的受案范围。根据相关规定， 行政机关的行政活动应当恪守职权边界，不得损害市场主体公平参与市场竞争 的权利。开办企业需要印章刻制的市场服务，新开办企业有自主选择交易对象 的权利，印章刻制单位需要通过公平竞争获得市场交易的机会。无论是新开办 企业的自主选择，还是印章刻制单位之间的竞争，均应当通过市场因素自主调 节。某市行政审批局决定为新开办企业提供印章刻制服务无可厚非，但通过被 诉政府采购合同的方式，将印章刻制的交易机会完全赋予特定单位，不符合法 律规定精神，损害了包括A印章服务部在内的其他印章刻制主体的公平竞 争权。
综上所述，被诉政府采购合同存在重大且明显违法情形，且损害了A 印章 服务部的经营自主权，依法应当确认无效，一审判决撤销并责令停止履行，适 用法律错误且判决主文表述不当，依法应予纠正。
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九 条、第七十五条、第八十九条第一款第二项、第三款的规定，判决如下：
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一、撤销一审判决；
二、确认某市行政审批局于2021年2月1日分别与B 印章服务部、C 印 章 服务部、D 文印社签订的《政府采购合同》无效。
【法官后语】
1.同行业竞争者以政府采购合同侵犯公平竞争权为由提起行政诉讼是否符 合受理条件
一般来说，可以从三个方面进行分析：(1)政府采购合同是否属于行政诉 讼受案范围。《中华人民共和国行政诉讼法》明确规定行政协议类诉讼属于行 政诉讼的受案范围。司法实践中，通常将协议订立一方为行政机关、协议目的 为实现行政管理或者公共服务目标、协议内容包含行政法上的权利义务关系等 作为识别行政协议的标准。本案中，被诉政府采购合同从协议主体、协议目的、 协议内容来看符合行政协议的法律属性，属于行政诉讼的受案范围。(2)同行 业竞争者是否具有原告资格。《中华人民共和国行政诉讼法》规定行政行为的 相对人以及利害关系人有权提起诉讼，其中，被诉行政行为涉及其相邻权或者 公平竞争权的，属于利害关系人范畴。政府采购合同中的公平竞争权，既包括 中标商与潜在竞争者因采购合同订立而形成的缔约竞争关系，也包括中标商与 当地其他企业因采购合同履行而形成的经营竞争关系。本案中，虽然A 印章服 务部取得印章刻制许可的时间在政府采购合同订立之后，但政府采购合同的订 立和履行可能会影响到包括A 印章服务部在内的其他印章单位的公平竞争权。 因此，A 印章服务部具有本案原告主体资格。(3)关于行政先行处理的问题。 在政府采购领域中，行政先行处理是指供应商在认为采购文件、过程、中标、 成交结果使其权益受到损害时，应当先向采购人、采购代理机构质疑，进一步 向政府采购监督管理部门提出投诉，对政府采购监督管理部门投诉处理决定不 服或逾期未作处理的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。但是，这一 规定并不包括政府采购合同履行过程中公平竞争权受到不利影响的当事人的权 利救济问题。本案中，由于A 印章服务部是以合同条款及合同履行侵犯其作为 相关市场竞争经营者的公平竞争权而提起诉讼，而非以潜在供应商质疑采购程
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序合法性进而提起诉讼，因此并不属于行政先行处理情形。
2. 政府采购合同是否损害公平竞争权的判断
优化营商环境需要系统思维和法律思维，不能只考虑一方市场主体的利益， 忽视甚至损害其他市场主体的利益，更不能因为行政活动影响正常的市场竞争 秩序。政府采购活动应当贯彻相关法律法规规定的精神实质，依法平等对待各 类市场主体。有多种政府采购方式或者服务方式可供选择的，应当选择有利于 增进公平竞争的方式，维护市场在公共服务领域资源配置中的决定性作用，保 障市场主体公平竞争。本案中，被诉政府采购合同明确限定印章材质、品牌、 价格，干预了价格形成机制，不符合由市场调节价格的内在规律，使得新开办 企业和印章刻制单位完全失去了自主决定的权利，妨碍了市场主体双向选择商 品和服务的权利，限制了市场主体确定商品和服务价格的权利，剥夺了市场主 体竞争交易的机会，损害了市场主体交易地位的平等，依法应当确认无效。
3.行政协议纠纷判决方式的确定
行政诉讼判决方式包括驳回判决、给付判决、撤销判决、确认违法判决、 确认无效判决、变更判决。行政协议纠纷判决采取何种方式应根据当事人的诉 讼请求而定。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》规 定，人民法院审理行政协议案件，应当进行合法性审查，若行政协议存在重大且 明显违法情形的，应当确认行政协议无效。本案中，政府采购合同的订立、履行 及内容均违反法律法规强制性规定，事实上造成隐形垄断和限制、排除市场竞争 损害了A 印章服务部的公平竞争权和经营自主权，同时，合同的履行也不符合 《中华人民共和国政府采购法》规定的政府采购活动方式，不符合政务服务大厅 等公共资源的使用目的，在客观上造成行业不正当竞争。故政府采购合同依法应 当确认无效。虽然A 印章服务部提起的是撤销之诉，但根据《最高人民法院关于 适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十四条第一款“公民、法人或 者其他组织起诉请求撤销行政行为，人民法院经审查认为行政行为无效的，应 当作出确认无效的判决”的规定，应当确认被诉政府采购合同无效。
编写人：最高人民法院司法案例研究院与中央民族大学联合培养实习生童启鑫
