——谭某诉无锡市某区人民政府房屋征收办公室行政协议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省无锡市中级人民法院(2021)苏02行终337号行政判决书
2.案由：行政协议纠纷
3. 当事人
原告(上诉人):谭某
被告(被上诉人):无锡市某区人民政府房屋征收办公室(以下简称某区 征收办)
【基本案情】
涉案房屋系谭某所有，建筑面积209.18平方米。2017年11月30日，测绘 公司出具致估价委托人函，载明涉案房屋所有权证面积209.18平方米，认定补 偿建筑面积254.22平方米，被征收房屋补偿总价2070996元。谭某的孙子徐某 在被征收人签章一栏签名、捺印，某区征收办在征收人一栏盖章。2017年12 月10日，某区征收办(甲方)与谭某(乙方)签订《住宅房屋征收协议书》 一份，约定甲方征收乙方的涉案房屋，乙方选择货币补偿且购买定销商品房，




十一、行政协议 223

甲方按照被征收房屋的评估价格(不含装潢及附属物补偿款)给予补偿……签 约规定期限届满，本征收范围内签约率达到总户数的90%以上，则本协议生效； 付款方式及期限：选房后预结算并扣除购房款，进户入住时再详细结算；协议生 效后搬迁期限以公告方式另行通知，乙方应于搬迁期限内搬迁完毕，房屋交甲方 验收后拆除。某区征收办在甲方一栏盖章，徐某在乙方一栏签名、捺印。
2018年3月2日，无锡市某区人民政府因建设需要，决定征收房屋，范围 包含涉案房屋，签约期限为房屋征收决定公告之日起3个月。项目采取签约比 例法，在签约期内签约率达到90%,签约协议生效。协议生效后，以公告方式 告知搬迁交房时间及期限。2018年3月19日，无锡市某区人民政府作出《项 目生效公告》,确定截至2018年3月18日24时，该项目整体签约率已经达到 90%,已签订的征收补偿协议依法生效。2018年3月30日，徐某将涉案房屋搬 迁腾空交某区征收办验收拆除。2018年4月23日，徐某签订签约选房单。《住 宅房屋征收协议书》项下的补偿款为2147654元，预扣购房款1924000元后， 余款223654元已由徐某领取。
因认为《住宅房屋征收协议书》签订在房屋征收决定公告前，房屋价格评估 时点是未来的日期，谭某诉至法院，请求确认《住宅房屋征收协议书》无效。
【案件焦点】
签订于国有土地上房屋征收决定作出前的行政协议是否无效。
【法院裁判要旨】
江苏省无锡市滨湖区人民法院经审理认为：根据《中华人民共和国行政诉 讼法》第七十五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第九十九条的规定，无效行政行为的判断标准是重大且明显违法，主 要包括行政行为实施主体不具有行政主体资格、行政行为没有法律规范依据、 行政行为的内容客观上不可能实现。首先，某区征收办作为县级人民政府确定 的房屋征收部门具有行政主体资格。其次，某区征收办与被征收人谭某签订 《住宅房屋征收协议书》,并不存在没有法律、法规、规章等规范性文件或者规




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范性文件与上位法直接、明显抵触的情形。再次，某区征收办与被征收人谭某 签订《住宅房屋征收协议书》后，谭某已将涉案房屋交付某区征收办拆除并已 选房、领取结余补偿款，故该行政行为不存在客观上不可能实施的情形。最后， 某区征收办与被征收人谭某签订《住宅房屋征收协议书》没有重大且明显违法， 不属于行政诉讼法第七十五条规定的无效行政行为，也没有民事法律规范规定的 确认合同无效的情形。经向谭某释明，谭某拒绝变更诉讼请求为撤销行政行为。
江苏省无锡市滨湖区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十 五条、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九 十四条第二款的规定，作出如下判决：
驳回原告谭某的诉讼请求。
谭某不服一审判决，提起上诉。江苏省无锡市中级人民法院经审理认为： 案涉《住宅房屋征收协议书》签订时间早于征收决定的作出时间，谭某据此主 张协议的签订违反法定程序因而无效，故本案所涉行政协议是否因签订在征收 决定作出前而属无效是本案的焦点问题。案涉《住宅房屋征收协议书》第六条 约定，本协议生效条件：按《项目住宅房屋征收补偿方案》约定，签约规定期 届满，本征收范围内签约率达到总户数的90%以上的(含90%),则本协议生 效，同时结合案涉《项目生效公告》来看，某区征收办与谭某之间签订协议的 行为系房屋征收工作的前期协商准备。虽《住宅房屋征收协议书》签订于征收 决定作出前，但该协议属附生效条件的行政协议，即征收范围内签约率达到 90%以上协议方能生效，且案涉协议的生效时间实际上也在征收决定作出后， 不存在重大且明显违法的情形，不应认定为无效。二审法院同意一审法院的其 他裁判意见。
江苏省无锡市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。

【法官后语】
行政协议兼具行政性和协议性。《最高人民法院关于审理行政协议案件若




十一、行政协议 225

干问题的规定》第二十七条规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政 诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法 院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。 因此，对于行政协议是否合法有效应从行政法律规范和民事法律规范两个方面 进行审查。
1. 行政协议无效的判断标准
《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定，行政行为有实施主体不 具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行 为无效的，人民法院判决确认无效。重大且明显违法是构成行政行为无效的条 件。重大是指行政行为的实施将给公民、法人或者其他组织的合法权益带来重 大影响；明显是指行政行为的违法性已经明显到任何有理智的人都能够判断的 程度。必须同时具备重大与明显违法两个条件，才能判决确认行政行为无效。 同时，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十二条第二 款规定，人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。判断行政协议是 否属无效，可按照民事法律规定予以审查。
2.行政协议可附生效条件
基于行政协议的协议性属性，如行政协议在签订时附有生效条件，应认为 在生效条件成就前协议尚未生效，待生效条件成就后协议生效，签订协议的双 方在协议生效后亦应认可协议的效力。未生效的行政协议对协议双方不产生约 束力，对行政相对人的权利义务不产生实际影响。
3.关于本案的评析
本案中签订协议的某区征收办具有相应的主体资格，根据涉案协议签订、 履行情况，也不存在法律规定的合同无效情形，因此本案的争议焦点即谭某提 起诉讼的主要理由：案涉行政协议签订于房屋征收决定作出前，是否属于行政 行为没有依据的无效情形。案涉《住宅房屋征收协议书》第六条约定，本协议 生效条件为：签约规定期届满，本征收范围内签约率达到总户数的90%以上的 (含90%),则本协议生效。同时案涉房屋征收决定明确规定，本项目采取签约




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比例法，在签约期内签约率达到90%,签约协议生效。在案涉征收决定作出 后，项目在规定期限内依法生效，已签订的征收补偿协议依法生效。
综上，某区征收办与谭某之间签订协议的行为系房屋征收工作的前期协商 准备，虽《住宅房屋征收协议书》签订于征收决定作出前，但该协议属附生效 条件的行政协议，即征收范围内签约率达到90%以上协议方能生效，且案涉协 议的生效时间实际上也在征收决定作出后，并不属于行政行为没有依据而无效 的情形；同时基于诚实信用原则和自愿原则，双方签订协议即应认为双方认可 协议中的有关约定，该附生效条件的行政协议不应认定为无效行政协议。
编写人：江苏省无锡市中级人民法院崔晓萌 马云