——杨某、陈某诉淮安市淮阴区码头镇人民政府履行法定职责案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
江苏省淮安市中级人民法院（2018）苏08行终98号行政判决书
2.案由：要求履行法定职责纠纷 3. 当事人
原告（上诉人）：杨某、陈某
被告（被上诉人）：淮安市淮阴区码头镇人民政府（以下简称码头 镇政府）
【基本案情】
杨某、陈某（二人系夫妻关系）为码头镇政府陶闸村六组村民。因 许渡大桥等项目建设需要，码头镇部分农户房屋需要搬迁，杨某户位于 码头镇陶闸村六组集体土地的房屋在搬迁范围内。2015年5月4日，杨
某、陈某与拆迁实施单位码头镇陶闸村委会签订了《房屋拆迁补偿安置 协议》，该协议约定被拆迁房屋及附属物补偿应得补偿款221617.3元，
杨某户应搬迁物品后交付拆除，协议对安置房的地点、面积、安置过渡
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费未有约定。协议签订后，杨某户因未享受到安置房购房的优惠，要求 码头镇政府出具优惠证明被拒绝，遂提起本案诉讼。
案涉《证明》的主要内容为：某安置小区，兹有码头镇某村某组某 户，因某需要，对该户房屋进行拆迁，其现到贵安置小区协商代建住房 一套，请贵单位按照与我单位双方约定事项予以办理，署名单位为码头 镇政府。
【案件焦点】
出具购房优惠证明是否属于码头镇政府的法定职责。 【法院裁判要旨】
江苏省淮安市淮阴区人民法院经审理认为：本案的主要争议焦点为 被告码头镇政府向拆迁户出具的优惠证明的行为是否属于行政行为。本 案中，原告主张被告按照补偿方案应出具而未向原告出具的购房优惠证 明，但涉案补偿协议中并无被告作出过相关承诺的内容，原告亦未提供 证据证明被告码头镇政府出具优惠证明是在履行其法定职责。从查明的 事实来看，被告在对拆迁户出具优惠证明的过程中，发挥的作用应当是 一种协调作用，主要证明某户为拆迁户，帮助拆迁户在购买安置小区时 能享受一定的优惠，而此种协调行为并非被告码头镇政府在行使某种法 定职责。因此，不能构成行政法意义上的行政承诺，被告码头镇政府在 本案中并未实施或怠于履行法定职责，被诉行为不属于行政行为，原告 提起本诉不符合法定起诉条件。
据此，江苏省淮安市淮阴区人民法院依照《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规 定，裁定如下：
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驳回原告杨某、陈某的起诉。
杨某、陈某不服一审裁定，提起上诉。江苏省淮安市中级人民法院 经审理认为：履行法定职责之诉中的法定职责，既包括行政机关应当履 行法律、法规或规章规定的职责，也包括行政机关因自己承诺或者行政 允诺而产生的职责。本案中，依照修改前的《中华人民共和国土地管理 法》的相关规定，在集体土地房屋拆迁中，给予被拆迁人合法、合理的 补偿安置是地方人民政府的行政职责。上诉人杨某、陈某与村委会签订 的房屋拆迁补偿安置协议中，虽然并未约定杨某、陈某在协议中可以获 得的安置房屋的面积、位置以及价格，但根据被上诉人码头镇政府在补 偿安置中的实际做法以及其与开发商的具体约定，实际上被上诉人码头 镇政府是提供一种优惠的购买方式，以让被拆迁人通过获取补偿费用来 购买房屋。上诉人的房屋因需要被拆迁，其有权获得房屋补偿或者以优 惠的方式获得安置房以满足其基本的居住权。从一审法院调查获取的证 明内容看，该证明系被上诉人向被拆迁人提供。被拆迁人有此证明，才 可以以优惠的方式购买房屋，最终实现居住的目的。该证明并非被上诉 人码头镇政府可开或者可不开，实质上是码头镇政府在拆迁中对被拆迁 人作出的一种普遍的承诺，其具有这样的法定职责。上诉人认为被上诉 人码头镇政府没有依法履行其承诺的职责，有权向人民法院提起诉讼， 一审法院认为被上诉人不具有法定职责，不属于行政行为，从而裁定驳 回上诉人的起诉错误，依法应予以纠正。
据此，江苏省淮安市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼 法》第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：
一、撤销淮安市淮阴区人民法院（2018）苏0814行初59号行政裁 定；
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二、指令淮安市淮阴区人民法院继续审理。
江苏省淮安市淮阴区人民法院在继续审理过程中，码头镇政府向杨 某户出具了证明，杨某户遂得以优惠购房。原告杨某、陈某于2018年12 月18日向法院申请撤回起诉，法院遂裁定予以准许。该行政争议得以实 质性化解。
【法官后语】
集体土地房屋征收（又称集体土地房屋拆迁）引发的行政案件，是 当前行政案件的重要类型。根据修改前的《中华人民共和国土地管理
法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》以及地方法规、规章等有 关规定，实施集体土地房屋拆迁应当对集体土地上的房屋及地上附着物 予以补偿。集体土地房屋及附着物的补偿费归房屋及附着物的所有人， 也就是被拆迁村民所有。
集体土地房屋拆迁中，被拆迁农户与拆迁实施单位、拆迁人签订的 《房屋拆迁补偿安置协议》符合行政协议的构成案件，应认定为行政协 议而非民事协议。一般而言，集体土地房屋拆迁应在取得征地批准后， 由地方政府或行政主管部门依职权开展补偿安置工作。村委会或拆迁公 司参与补偿安置协议的签订或签字，一般应视为其接受有关行政主体的 委托，该协议中行政机关一方应是具有或履行安置补偿职责的地方政
府、有关部门。例外情况是，村委会在不改变土地集体所有性质的前提 下，对集体组织村民使用的建设用地通过行使村民自治权的形式，对集 体土地在成员内部进行优化调整并自行对集体组织村民的房屋进行安置 而签订的搬迁等协议，才可作为民事协议，该类争议才应通过民事诉讼 途径解决。
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当前，集体土地房屋拆迁的相关立法严重滞后，修改前的《中华人 民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《江苏 省土地管理条例》仅原则性规定了集体土地房屋作为地上的附着物应按 照一定的标准给予补偿。例如，《江苏省土地管理条例》规定“房屋及 其他建筑物、构筑物的补偿，按照重置价格结合成新确定” ；“土地补偿 费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的具体标准，由设区的市人 民政府确定，并报省人民政府备案”等内容。由此，集体土地房屋拆迁 的具体补偿标准，大多由设区的地级市依照该省条例的授权自行确定相 关标准。
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的有关规定，国有土地上 房屋征收中被征收人有权选择产权调换或货币补偿，亦即被征收人享有 补偿方式的选择权。集体土地房屋拆迁，本质上是对集体土地上被拆迁 农民房屋的征收，被拆迁农民将因此而失去居住的房屋。从各地集体土 地拆迁实际看，集体土地房屋拆迁其补偿并不局限于货币补偿，通常都 包含产权调换、货币补偿等补偿方式。因此，为保障被拆迁农民的正常 居住权益以及获得公平合理的补偿，地方政府及有关部门在拆迁补偿中 应当提供包括产权调换在内的补偿方式供被拆迁农户选择，以妥善解决 被拆迁农民的房屋居住问题。
拆迁补偿安置的具体内容一般由拆迁人与被拆迁农户通过签订补偿 安置协议的方式予以约定。集体土地拆迁中，不能达成安置补偿协议
的，有权行政机关也应依法作出补偿决定，而不应久拖不决、不予处
理。考虑各地拆迁状况的不同，补偿安置协议中未约定安置房屋的内容 部分，也不能一概认为被拆迁农民已经放弃了产权调换而选择了货币补 偿，即不应轻易地剥夺被拆迁农民对补偿方式的选择权，尤其应当妥善 处理房屋拆迁后被拆迁农民的居住问题。
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补偿安置协议中虽未对安置房屋面积、地点等问题进行约定，但地 方政府及有关部门允许被拆迁农民到安置小区等地自行购买房屋，并通 过其出具证明来保障被拆迁农户享受购房优惠待遇，可以视为在拆迁中 提供了安置居住房屋的补偿方式，能够合理地满足被拆迁农民的住房安 置需求。据此，被拆迁农民要求地方政府出具优惠购房的证明，可以认 定系其应当履行的法定职责。
编写人：江苏省淮安市中级人民法院 王伏刚
