——刘某诉某市住房和城乡建设局不履行法定职责案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
福建省南平市中级人民法院(2021)闽07行终9号行政裁定书 2.案由：不履行法定职责纠纷
3.当事人
原告(上诉人):刘某
被告(被上诉人):某市住房和城乡建设局(以下简称某市住建局)
【基本案情】
刘某系甲小区业主。2017年，甲小区对面的乙楼盘开发商违法对道路进行 硬化，某市城市管理局向其作出责令停工通知书，乙楼盘开发商停止了违法建 设。2019年1月，乙楼盘小区业主又自筹资金对门口道路进行硬化，刘某认为 该道路硬化对其商业用房造成不良影响，遂向多家行政机关投诉。根据行政机 关的反馈，甲小区与乙楼盘之间的道路规划已列入《某市中心城区道路工程专 项规划(2017-2035年)》(以下简称《专项规划》)。2019年8月20日，某
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市自然资源局将《专项规划》移交某市住建局。因某市住建局尚未启动甲小区 与乙楼盘之间道路建设，刘某认为某市住建局未依照《专项规划》的要求修建 道路违法，遂向法院起诉，要求某市住建局履行法定职责。
【案件焦点】
行政机关不履行建设规划中的职责是否属于人民法院行政诉讼受案范围。
【法院裁判要旨】
福建省南平市建阳区人民法院经审理认为：城市道路建设和维修事项涉及 的是公共利益，并非特定的公民个人的利益，根据《中华人民共和国行政诉讼 法》第二条第一款的规定，公民认为行政机关的行政行为侵犯其合法权益的才 有权依法提起行政诉讼，而刘某主张的权益实际上涉及的是公共利益，故其起 诉亦不符合法律规定，应裁定驳回起诉。
福建省南平市建阳区人民法院依照《最高人民法院关于适用《中华人民共 和国行政诉讼法》的解释》第六十九条第一款第一项、第一百零一条第一款第 二项的规定，作出如下裁定：
驳回原告刘某的起诉。
刘某不服，提出上诉。福建省南平市中级人民法院经审理认为：《专项规 划》是对某市中心城区道路的总体规划安排，并非针对特定行政相对人作出， 且不涉及刘某的具体权利义务。规划的内容需要通过具体道路建设方案等加以 具体化，政府相关主管部门需启动立项程序，落实资金安排，外部上还需对建 设项目颁发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证和建设工程规划许可证 等行政许可行为才能最终实施，涉及多部门、多环节的内部管理行为和具体行 政行为。政府主管部门是否履行《专项规划》以及履行时间安排，对刘某的权 利义务并未构成实质影响。根据《最高人民法院关于适用《中华人民共和国行 政诉讼法》的解释》第一条第二款第十项之规定，刘某的诉请不属于行政诉讼 受案范围。
福建省南平市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九
十一、不及行法定职责 191
条第一款第一项之规定，作出如下裁定： 驳回上诉，维持原裁定。
【法官后语】
本案一审、二审裁判都裁定驳回起诉，但对于被诉行政行为的认定和审查 标准却截然不同，二者分歧集中反映了行政审判思路和方法普遍存在的差异性。 本案的分析有助于厘清行政诉讼相关基础理论，明确审查要点和方式。
1.被诉行政行为的确定
以被诉行政行为为中心，审查行政行为的合法性是行政审判的基本逻辑和 ·要求。由于行政权具有灵活性的特征，行政管理领城及行政行为种类众多，法 律无法穷尽列举所有被诉行政行为的名称，只能由法官在个案中依据当事人的 诉求确定被诉行政行为的种类和内容。实践中，不同法官因对当事人诉求理解 不一，审理方向会大相径庭。
以本案为例，刘某的诉讼请求是判令某市住建局按某市人民政府的批复建 设甲小区与乙楼盘之间的市政道路。一审认为被诉行政行为是某市住建局不履 行修建道路的职责，进而审查修建道路行为的性质，其结论是修建道路属于公 共利益，个人无权起诉。二审则将被诉行政行为确定为某市住建局不履行《专 项规划》中关于涉案道路规划的行为，其结论是不履行规划的行为不属于行政 诉讼受案范围。一般而言，对于被诉行政行为的确定必须根据个案的具体情况 认真剖析原告诉求的真实意思表示。本案属于不履行法定职责之诉，确定被诉 行政行为的关健在于确定原告要求某市住建局履行何种法定职责。原告的实质 目的虽是修建道路，但其诉讼请求中明确要求某市住建局依照《专项规划》的 要求修建道路，其真实意思是要求政府主管部门履行规划所确定的修路职责， 将纸上的规划变成实际的道路。因此，二审将本案被诉行政行为变更为某市住 建局不履行《专项规划》中关于涉案道路规划的行为。
需要说明的是，一审裁判以修建道路涉及公共利益，原告起诉不符合法律 规定为由驳回起诉。这涉及行政法的基础理论。行政赋权的目的就是实现公共 利益，而公共利益是全部私人利益的总和，这是行政法的理论基础。设置行政
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诉讼制度对行政权予以监督和约束，其目的就是防止行政机关滥用公共利益侵 犯私人利益。因此，在行政诉讼中，公共利益与相关行政相对人的诉权不存在 排斥关系，赋予行政相对人诉权就是为了更好地监督行政机关实现公共利益。 这是行政诉讼与民事诉讼审理中容易混淆的一个问题。
2.关于不履行规划行政行为的审查
综合本案案情，无论是要求修建道路还是履行规划，均不属于人民法院可 控范围，一旦做出实体判决，不仅难以强制执行，不小心还可能侵犯行政机关 的初次判断权，至少法院不能代替政府或强制政府拿出修建道路资金。因此， 对本案结果的判断不是难事，但正确适用法律审查被诉行政行为是本案的难点。
第一，履行法定职责之诉首先要审查起诉时机是否成熟。行政机关履行法 定职责通常需要过程，法院不合适过早介入，替代行政机关作出决策。本案中， 《专项规划》只能证明涉案道路已列入市政道路建设规划，但规划的实施还需 要经立项、预算、审批、征地等多个行政主管部门多个环节的行政行为，并不 具有确定性，不属于法定履行职责期限已届满、需要法院监督行政机关实施的 行政行为。因此，原告的起诉时机并未成熟，依法应当裁定驳回起诉。
第二，关于要求行政机关履行实施规划内容的行为应当从是否对特定行政 相对人的权利义务造成实质性影响的角度进行审查。由于规划实施的时机及是 否实施都存在不确定性，属于行政机关初次判断权的范畴，也不可能对特定行 政相对人的权利和义务作出调整，因此应当属于《最高人民法院关于适用(中 华人民共和国行政诉讼法》的解释》第一条第二款第十项之情形，不属于行政 诉讼的受案范围。从本案情况来看，专项规划的实施与否，未减损原告刘某的 权益，未对其权利构成直接限制，因此其起诉不属于行政诉讼的受案范围，依 法应当裁定驳回。
编写人：福建省南平市中级人民法院 张钰梅
