——余某诉某市自然资源和规划局行政登记案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
浙江省宁波市中级人民法院(2021)浙02行终196号行政裁定书 2.案由：行政登记纠纷
3.当事人
原告(上诉人):余某
被告(被上诉人):某市自然资源和规划局(以下简称某市自规局) 第三人(被上诉人):朱某
【基本案情】
朱某系某村村民，余某非该村村民。2000年9月，余某和朱某签订《房屋 地基转让合同》一份，约定朱某将位于某村的两处地基以2万元的价格转让给 余某。同年，朱某办理了私人建住宅和用地申请审批手续，被批准建造二层楼 二间，占地面积83.6平方米，建筑面积167.2平方米。后房屋由余某实际出资 建造并占有使用。2019年11月10日，朱某向某市自规局提出上述房屋的不动 产登记申请。某市自规局经审查，于2019年12月8日核准上述宅基地使用权 和房屋所有权登记，确认涉案不动产坐落于某村，用途为农村宅基地/住宅，权 利人为朱某，并向朱某颁发了不动产权证。余某不服上述不动产登记行为，向 法院提起行政诉讼，请求依法撤销不动产登记行为。




132 中国法院2023年度案例 ·行政纠纷

【案件焦点】
余某是否有原告主体资格。
【法院裁判要旨】
浙江省慈溪市人民法院经审理认为：余某以涉案房屋系其出资建造并占有 使用，其与朱某就涉案房屋存在权属争议，被告不应登记为由，诉请撤销不动 产登记。但根据法院查明的事实，涉案房屋项下宅基地使用权人为朱某。我国 农村宅基地使用权是集体经济组织成员才享有的权利，与特定的身份关系相联 系，房屋所有权一般要依附于宅基地使用权。因此，涉案房屋虽由余某出资建 造，但余某并非某村村民，其不能当然地享有涉案房屋的所有权。余某并未取 得涉案房屋的宅基地使用权，其提交的证据也不能证明其对涉案房屋享有所有 权等合法权益，故余某与被诉行政行为没有利害关系，其起诉应依法裁定驳回。 余某出资建造了涉案房屋，其可以通过民事诉讼途径主张其相关权益。
浙江省慈溪市人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行 政诉讼法〉的解释》第六十九条之规定，裁定：
驳回原告余某的起诉。
余某不服，提起上诉。浙江省宁波市中级人民法院经审理认为：本案的争 议焦点是余某与被诉登记行为有无利害关系。根据《中华人民共和国土地管理 法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地。也即，只有 农村村民才享有在集体土地上取得宅基地使用权的主体资格。非农业户籍人员 以及非本村村民，不享有在本村取得宅基地使用权的主体资格，也不可能成为 宅基地上房屋的合法产权人。根据查明的事实，余某并非涉案房屋所在村村民， 按照《中华人民共和国土地管理法》的相关规定其不能享有涉案宅基地及地上 房屋的产权。且余某也未举证证明其与朱某签订的《房屋地基转让合同》经有 权机关确认有效。故余某与涉案登记行为没有利害关系，余某的上诉理由不能 成立。一审法院认定事实清楚，适用法律正确。
浙江省宁波市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项的规定，裁定：
驳回上诉，维持原裁定。




五、行政登记 133

【法官后语】
本案起诉人是否具备原告主体资格，是在案件进入实体审理前首先应解决 的问题，也是本案的主要争议焦点所在。
1.法院能否主动对原告资格问题进行审查
在行政诉讼中，起诉人必须具有原告资格，这是整个行政诉讼启动和发展 的一个基础性和前提性的问题。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第 一款规定：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人 或者其他组织，有权提起诉讼。”该法第四十九条第一项规定，提起诉讼的必 要条件之一是原告是符合该法第二十五条规定的公民、法人或者其他组织。 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第六十九条 第一款第一项规定，不符合行政诉讼法第四十九条规定，已经立案的，应当裁 定驳回起诉。行政案件属于公法诉讼，涉及公共利益和社会管理秩序的稳定性， 依法审查原告起诉是否符合主体资格、是否超过起诉期限等法定条件，是人民 法院的法定裁判职责，并不受当事人是否抗辩的约束。
2.农村房屋建造者是否当然对所建房屋享有所有权
只有农村村民才享有在集体土地上取得宅基地使用权的主体资格。非农业 户籍人员以及非本村村民，不享有在农村取得宅基地使用权的主体资格。这也 是本案中朱某出面办理宅基地审批手续的原因所在，余某依法不享有涉案土地 使用权。
那么,余某能否基于其出资建造房屋的行为主张对房屋的所有权?余某主 张，房屋由其建造，故房屋建成时其就自动拥有所有权。对此，虽然《中华人 民共和国民法典》第二百三十一条规定，因合法建造、拆除房屋等事实行为设 立或者消灭物权的，自事实行为成就时发生效力，但该法条适用的前提是房屋 系合法建造。在他人权属的土地上建造房屋、自身未依法取得相关行政部门的 审批手续而建造房屋，均不为“合法”。根据“非法利益不受法律保护”的原 则，出资建造人不能当然地取得房屋所有权。《中华人民共和国民法典》第三 百五十二条规定：“建设用地使用权人建造的建筑物、构筑物及其附属设施的





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中国法院2023年度案例 ·行政纠纷


所有权属于建设用地使用权人，但是有相反证据证明的除外。”可见，合法建 筑所有权的归属关键在于基地的权属而非出资人。基于“房地一致”原则，土 地使用权及房屋所有权为完整权利，不可分离。宅基地上的房屋产权应以审批 手续上的权利人员为准。
综上，余某作为没有宅基地使用权的农村房屋的建造者不具有本案行政诉讼 原告资格。余某认为不动产权属有争议，其权益受损，应通过民事途径另行主张。
编写人：浙江省慈溪市人民法院周红