——图书公司诉某市某区财政局、某市财政局行政处罚及行政复议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院(2021)京03行终98号行政判决书 2.案由：行政处罚及行政复议纠纷
① 中国社会科学院语言研究所词典编辑室编：《现代汉语词典》,商务印书馆2016年版，
一、行政处罚 63
3.当事人
原告(上诉人):图书公司
被告(被上诉人):某市某区财政局(以下简称区财政局)、某市财政局 (以下简称市财政局)
第三人：某市某区人民政府某街道办事处(以下简称某街道办)、技术咨 询公司
【基本案情】
2018年12月25日，某街道办委托技术咨询公司就涉案项目进行公开招 标。《招标文件》中规定，投标截止时间以后不得修改投标文件。2019年1月3 日，图书公司、甲公司、乙公司等五家公司报名参与了涉案项目投标。同年1 月16日，图书公司向技术咨询公司递交了投标文件，技术咨询公司工作人员袁 某接受并签字。同日，图书公司中标。
2019年1月21日，区财政局收到关于涉案项目的举报。区财政局经初步 调查发现图书公司投标时递交的投标书与甲公司、乙公司的投标书中存在三处 内容异常一致，故于2019年4月29日进行立案调查。2019年12月23日，区 财政局作出《处罚决定书》。
另查，2019年1月11日，图书公司向甲公司转账30000元押金，甲公司于 同日将该笔押金转给技术咨询公司，用途为“某街道综合文化中心投标保证 金”。2019年1月24日，技术咨询公司将该笔保证金退还甲公司，后甲公司又 于同日将其退还图书公司。庭审过程中，图书公司称投标人情况表和开标一览 表公章和签字是其作出的，但是日期没有填写，是开标以后更换的标书，技术 咨询公司的魏某说“区财政局要求空着”。现图书公司对《处罚决定书》不服， 提起本案诉讼。
【案件焦点】
1.图书公司是否具有串通投标行为的主观过错；2.图书公司应当承担何种 证明责任。
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中国法院2023年度案例 ·行政纠纷
【法院裁判要旨】
北京市通州区人民法院经审理认为：关于投标书的问题，根据相关法律规 定以及《招标文件》相关要求来看，投标标书以纸质版正本为开标文件，开标 后投标文件不得修改。因此，对于图书公司表示相关电子版投标文件存在开标 后修改的问题，不影响区财政局依照纸质正本投标文件依法进行调查。故需要 核实区财政局据以作为处罚的依据——纸质版正本标书是否存在修改。对此， 区财政局的调查行为应予认可。理由如下：第一，技术咨询公司作为本次采购 单位的代理公司，其收取的相关投标文件在没有证据证明被篡改且其与被调查 的违法行为不存在利害关系的情况下，技术咨询公司向区财政局提交的纸质版 正本投标文件应认定为合法的投标文件，应作为被调查的投标文件；第二，如 果如图书公司所述，相关电子版投标文件在开标后被修改，那么可能导致纸质 版投标文件亦被修改，根据图书公司提交的微信聊天记录，这种修改行为实际 上系图书公司为逃避区财政局的调查进行的证据替换行为，反而证实了图书公 司存在串标的情形，相关不利法律后果理应由图书公司自行承担。故对区财政 局将纸质版投标标书正本作为查处证据本院不持异议。
关于串通投标行为的认定问题，根据《中华人民共和国政府采购法》第二 十五条第一款、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》①第三十七条第四项 规定，本案中，经区财政局调查，2019年1月11日、2019年1月24日，图书 公司、甲公司、技术咨询公司之间存在30000元的转账与退款行为；同时，区 财政局经过对纸质版正本标书进行比对，结合询问、听证等情况最终认定图书 公司、甲公司与乙公司投标文件存在三处异常一致之处，其内容、字体、字号、 换行等格式完全一致，构成投标文件异常一致的情形。因此，在没有相反证据 的情况下，本院对区财政局的认定结果不持异议。区财政局在法定幅度范围内 对图书公司进行处罚并无不当。
北京市通州区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之
① 载中国政府网，http://www.gov.cn/zhengce/2017-07/11/content_5727444.htm,最后 访问时间：2023年4月12日。
一、行政处罚 65
规定，判决：
驳回图书公司的诉讼请求。
二审法院同意一审法院裁判意见。
【法官后语】
过错推定原则原系民事侵权责任领域的归责原则。虽然行政处罚学术领域 关于归责原则的争论从未停止，但实践中行政机关仍在不同程度上考量行为人 的过错程度，其中过错推定原则的适用最为广泛，而2021年《中华人民共和国 行政处罚法》正式将过错推定原则确立为行政处罚的一般归责原则。本案裁判 虽然系在2021年《中华人民共和国行政处罚法》生效前作出，但是案件争议 焦点“供应商与采购人、其他供应商或者采购代理机构恶意串通”,涉及对行 为人是否存在主观过错、如何证明过错程度以及行政机关的举证标准等问题的 认定。
1. 行政处罚中主观过错的推定思路
司法实践中，过错推定原则的适用主要集中于证券监管、食品药品、违法 建设查处等领域，法院在审理行政处罚案件中，过错推定原则的适用思路可以 归纳为：
(1)是否属于其他法律、行政法规规定不宜适用过错推定原则的情形。主 要指法律、行政法规明确规定当事人承担行政处罚责任并不以主观上是否存在 过错为前提，如工伤认定、未成年人保护等不应考虑主观过错的领域。此外， 出于维护执法效率的考虑，即便是需要考虑行为人主观过错的违法行为，行为 人也应自证其没有过错，以推翻行政机关认定的事实，否则应推定其有过错。
(2)由行为人主动收集自身没有过错的证据。也就是说，行为人主观上不 存在过错的举证责任在行为人，而非行政机关，只有当事人主动收集其不存在 过错的证据并提交给行政机关，才有可能不被行政处罚。行政机关没有主动收 集当事人不存在过错的证据的义务。
2.过错推定原则证明责任承担
首先，关于举证责任的分配，虽然行政诉讼中行政机关应当对行政行为的
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合法性承担举证责任，行为人应当对自身没有过错承担举证责任，但是行为人 在行政程序中能够收集到其没有主观过错的证据而怠于收集，法院应当严格审 查，尤其是行为人怠于收集的原因、证据真实性等问题。
其次，应适用优势证明标准。结合2021年《中华人民共和国行政处罚法》 第三十三条第二款来看，其要求当事人提交证据达到“足以证明”程度。那 么,关于行政处罚领域主观过错的认定，何谓“足以证明”?笔者认为，其一， 应当明确此时的主观过错属于推定事实，需要双方举证来固定事实。其二，在 行政处罚领域，尤其是适用过错推定的情形之下，行为人收集自身不存在过错 的证据存在明显优势，具有较为充分的证据能力证明自身无过错。因此，行为 人欲证明其不存在过错，其提交的证据应当形成一个完整的证据链，且没有相 反证据予以推翻，以排除法官产生的合理怀疑，才能达到“足以证明”的程 度。其三，行政处罚属于典型的负担行政行为，对于行政机关而言，其也应提 供充分证据证明其推定事实的存在，以反驳行为人关于推定事实不成立的举证。
本案中，根据《中华人民共和国政府采购法》第七十七条第一款第三项规 定，“恶意串通”明确了行为人存在主观故意，因此在区财政局证明图书公司 故意实施违法行为的基础上，图书公司还应当对其不存在主观故意承担举证责 任。对于图书公司主张在投标结束后被技术咨询公司授意修改投标文件，但是 未能提交相应证据证明其不存在主观过错，故区财政局认定其存在恶意串通行 为并无不当。
编写人：北京市通州区人民法院 邱春阳 毕安迪
