———王小青诉某区人民政府房屋征收办公室行政协议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第二中级人民法院(2020)京02行再5号行政判决书 2.案由：行政协议纠纷
3.当事人
原告(上诉人):王小青(化名)
被告(被上诉人):某区人民政府房屋征收办公室(以下简称某区征收办)
【基本案情】
某房屋为电力公司自管公房，原承租人王某于2015年1月5日去世，王某 与吴某(2005年9月去世)系夫妻，二人育有七个子女：王小红、王小橙、王 小黄、王小绿、王小青、王小蓝、王小紫(以上皆为化名)。2015年上述房屋 被政府列为棚户区改造项目征收范围。2016年4月14日，原告王小青与物业 公司签订《公有住宅租赁合同》。同年4月28日，某区征收办(甲方)与原告 (乙方)签订《棚户区改造项目房屋征收补偿协议》(以下简称被诉征补协
132
中国法院2022年度案例 ·行政纠纷
议)。主要内容为：甲方向乙方实际支付被征收房屋结算金额5231569.67元， 乙方应在政府作出征收决定之日起十个工作日内，将被征收房屋腾空，并将被 征收房屋(含自建房屋)、设备、装修及附属物移交给甲方拆除。同年5月5 日，王小青将房屋交予征收部门拆除。同年5月10日，物业公司出具《说 明》,内容为：“因4月22日物业公司为王小青开具的房屋租赁合同资料经核 实有误、与实际情况不符，现请棚改办冻结作废，将其承租人更正为原承租户 王某。”后被告某区征收办未发放相应的征收补偿款。
2017年8月9日，王小红、王小橙、王小黄、王小绿、王小蓝因继承纠纷 起诉王小青、王小紫，北京市西城区人民法院于2019年6月28日作出(2017) 京0102民初24154号民事判决书认为，依据房屋产权单位的意见，涉案房屋承 租人更正为王某，据此，王小青不具有涉案房屋承租人地位，亦不具有被征收 人的主体资格。涉案房屋的承租人为王某，故征收部门因房屋征收所给付的补 偿，应视为王某承租权益的转化财产，作为王某遗产在本案中进行处理并无不 妥；王某去世前未留有遗嘱，故其遗产应按照法定继承进行处理。故判决：原
王某承租的公房被征收所取得的补偿款由原、被告共同继永、按份共有，每人 享有款项份额的七分之一。王小青、王小紫不服，提起上诉，2019年8月27 日，北京市第二中级人民法院作出终审判决：驳回上诉，维持原判。
王小青认为，其作为本案的被征收人，在政府实施征收中积极配合拆迁和 安置工作，但某区征收办在签订被诉征补协议后，至今未履行合同给付补偿款 的义务。现其诉至法院，请求依法判令某区征收办履行被诉征补协议，支付补 偿款5231569.67元。
【案件焦点】
1.被诉征补协议效力如何认定；2.涉案补偿款能否作为遗产进行分配。
【法院裁判要旨】
北京市西城区人民法院经审理认为：与传统单方行政行为不同，行政协议 兼具行政性与协议性双重特点。人民法院对行政协议进行审查时，既要审查行
九、行政协议 133
为的合法性，也要审查行为的合约性。在合约性审查中更多的是要考虑合同双方 当事人的合意，在不违背法律、法规强制性规定及不存在法定无效情形下，不可 轻易否定协议效力。就本案而言，原告王小青在签订被诉征补协议时持有涉案房 屋的《公有住宅租赁合同》,由于当时未购买涉案房屋，因此王小青以涉案房屋 承租人的身份签订被诉征补协议符合法律规定，亦未侵犯国家、集体或其他合法 权益。后来涉案房屋产权单位否定了原告的承租人地位，但王小青已将涉案房屋 交付某区征收办方拆除，可视为其已经履行相应的交房腾房义务。同时，生效民 事判决已基于产权单位关于承租人的认定，将涉案补偿款视为原承租人王某的 遗产，由包括王小青在内的其他继承人共同继承。在此情况下否定被诉征补协 议的效力，不利于维护已趋于稳定的征收补偿关系，对推进征收补偿工作、解 决当事人纠纷并无益处。同时，否定协议效力容易形成“房屋征收部门可先行 签订协议，解决腾房问题后再找理由否定协议效力”的误导，不仅有损被征收 人合法权益，亦有悖将行政协议纳入行政诉讼受案范围的立法初衷。现生效民 事判决已经认定原承租人王某的第一顺位继承人均有权继承补偿款项七分之一 的份额，此时王小青的法律地位已从签订合同时公房承租人转变为公房承租人 补偿款的继承人，涉案房屋的补偿款不变，只是王小青所占份额发生变化。此 种情况下，某区征收办理应按照生效法律文书并结合本案实际情况给付相应的 补偿款；庭审中某区征收办同意按照民事判决给付补偿款，对此法院不持异议。
北京市西城区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十八条、 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条之规定，判 决如下：
一 、某区征收办向王小青支付747367.1元；
二、驳回王小青的其他诉讼请求。
王小青上诉称，一审判决否定了王小青承租人的身份，属于认定事实错误。 北京市第二中级人民法院经审理认为：本案中，涉案房屋属电力公司白管公房， 该单位有权自主确定房屋承租人。产权单位撤销了王小青的承租人资格，确认 涉案房屋的承租人变更回王某。王小青主张的公房承租人地位没有得到产权单
134
中国法院2022年度案例 ·行政纠纷
位的认可。且现有生效民事判决认定，房屋征收补偿款为王某承租权益的转化， 属于王某遗产，由其七个子女平均分配。据此，王小青的法律地位转变为公房 承租人补偿款的继承人。现某区征收办同意依照民事判决履行被诉征收补偿协 议，给付王小青七分之一份额的补偿款，不持异议。
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
【法官后语】
根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定，房屋所有权人为被征收 人。在涉及公有房屋包括自管公房、直管公房征收时，通常采取的路径是承租 人先行购买房屋(对价一般在补偿款中扣除),而后再以房屋所有权人的名义 签订征收补偿协议。本案所涉及的核心问题在于征收补偿协议签订后，作为基 础事实的公房承租人发生变动时，房屋征收补偿协议的效力如何认定及履行。
本案审理过程中存在较大争议。有观点认为，承租关系的确定是房屋补偿 协议签订的基础，如果承租人发生变动，意味着被征收人错列，进而导致后续 的征收补偿协议无效，否则将突破《国有土地上房屋征收与补偿条例》关于房 屋所有权人的强制性规定。故本案应当确认协议无效并判决驳回原告的诉讼请 求。本判决未采纳此种观点，而是综合考量各方利益，本着实质性化解行政争 议的目的，尽量使协议效力存续并促进履行。
第一，从保护当事人权益的角度来看，本案原承租人已经去世，基于生效 民事判决，其承租权所对应的征收补偿权益已作为遗产进行分割，对原告承租 权的否定并不导致其作为继承人对征收补偿利益的分配权的丧失。若完全否定 协议效力，将使原告无法及时获得其本应享有的征收补偿利益。
第二，从规范征收补偿行为的角度来看，本案承租权属争议源于单位自有 公房管理的问题，不可归责于房屋征收部门。不考虑责任归属而径行否定协议 效力，将导致依法进行的征收补偿工作推倒重来，既有违行政效率原则，亦将 征收补偿法律关系置于不稳定状态，削弱征收行为的公信力。同时，在原告已
九 、行政协议
135
履行腾房义务的情况下否定征收补偿协议效力，将产生不良的导向作用，不利 于督促行政机关谨慎立约、守诺履约。
第三，从实质解决争议的角度来看，本案行政争议由家庭内部继承纠纷转 化而来，在继承份额已通过民事诉讼确定的情况下，行政法官应当尊重民事诉 讼结果，并作出与之精神相一致的判决，方能捋顺民事、行政两种法律关系， 使救济途径衔接顺畅、相互协调。本案为发回重审的案件，已另经民事两审， 行政一审、二审及再审，诉讼时间长达五年。如本案否定协议效力，将再次导 致争议悬而未决，使征收补偿款项的发放继续延宕，损害其他无异议继承人的 合法权益，不利于行政争议的实质化解。
行政协议是现代行政管理活动的新方式，其合约性和意定性特点决定了行 政协议较之传统的单方性、高权性的行政行为更灵活、更善于平衡各方利益。 因此，法院对行政协议的效力应当审慎评价，尽可能促使协议有效履行。
编写人：北京市西城区人民法院 盛亚娟 曹实
