——陈某诉厦门市集美区人民政府集美街道办事处行政承诺案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
福建省厦门市中级人民法院（2019）闽02行终4号行政裁定书 2.案由：行政承诺纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：陈某
被告（被上诉人）：厦门市集美区人民政府集美街道办事处 【基本案情】
原告位于集美岑西路145号南侧的案涉平房未取得产权证。原告于 1991年11月向厦门市集美区土地管理局申请翻建案涉平房的建设用地 许可证。
2005年12月6日，原告就案涉平房书写一份书面材料，主要内容如 下：集美岑西路145号户主陈某，现住房后面西至加油站，宅基地上原 有厨房、卫生间、饭厅、储藏室等平房，东至西长7.2米，南至北宽6.7 米，平房总面积48.24平方米，建造在挡土墙上，多年失修，挡土墙基 础下沉，导致平房墙体裂痕和倾斜。该平房已存在安全隐患，为了彻 底解决安全隐患，陈某于三个月前拆除该平房，准备重修。为了加固
西边挡土墙，已在西边做好了三孔8米多深的钢筋水泥柱，也重修好北 边6米多长的挡土墙以及原平房的基础。12月5日，集美街道告知该地 段有准备拆迁的倾向，通过协商，本人也配合，愿意暂停改造。集美 街道承诺：如果确实要拆迁，拆迁时会赔偿损失，包括现已拆除的平 房和已改造好的部分。集美街道办事处在该书写的材料上盖印，并签 署以下意见：“实际面积以实地丈量为准。同意实地丈量时给予一定的 补偿（改造部分），一层平房（已拆除）以建筑面积赔偿”。
2007年7月3日，原告与被告签订同集路集美段旧城改造（2007） 182号房屋拆迁补偿安置协议书（以下简称182号协议） ，该协议约 定：因同集路集美段旧城改造项目的建设需要，原告在集美区岑西路 145号南侧的房屋应予拆除，双方就补偿部分按住宅产权、店面产权、 无产权及红线内空地四种情形，以不同补偿标准进行补偿。其中红线 内空地面积81.29平方米包含案涉平房的土地面积，该81.29平方米的空 地按区位房屋补偿价的30%，即720.6元/平方米予以补偿。协议还约 定，原告应于2007年7月9日前搬迁完毕，并将原房屋及附属物完整交 给被告拆除；被告应支付给原告产权调换后结算的差价款56544.09 元，在被拆迁房屋完整交给被告之日起七日内付清。协议签订后，双 方均依约履行了各自的义务。被拆迁房屋亦于2007年拆除完毕。
2011年1月11日，原告与被告签订同集路集美段旧城改造（2007） 182号补充01房屋拆迁补偿安置协议书（以下简称补充协议），该补充 协议约定，在182号协议的基础上，就店面拆迁补偿安置事宜达成补充 协议，集美街道办事处再给予原告补偿款共计154376.77元。补充协议 中关于案涉平房部分的内容，约定按平均单价791元/平方米予以补 偿，差价部分给予货币补偿：48.42×（791-720.6）=3408.77元。补充 协议还约定，本协议生效后，原告对集美区岑西路145号南侧的房屋及
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其附属物的拆迁安置，不得再提出其他任何补偿要求。原告于2011年1 月28日领取了补充协议所约定的154376.77元补偿款。
2017年3月8日，原告的妻子李某向被告主张，182号协议及其补充 协议对案涉平房仅按空地标准进行了补偿，街道未按2005年12月6日承 诺的按当时已拆除的平房补偿。被告认为补充协议中已进行了补偿。 2017年4月15日、2018年6月15日，李某又两次要求被告履行2005年12 月6日对案涉平房补偿的承诺。被告答复认为对平房的补充协议已解决 清楚。
另查明，案涉平房的面积为48.42平方米，2005年12月6日书写的 48.24平方米系笔误。
【案件焦点】
原告是否超过起诉期限。 【法院裁判要旨】
福建省厦门市思明区人民法院经审理认为：原告位于集美岑西路 145号南侧的房屋，包括住宅产权、店面产权、无产权及红线内空地， 已于2007年拆迁并补偿完毕。案涉平房作为红线内空地的一部分，已 予以补偿。按照被告2005年12月6日的承诺，被告应于2007年7月拆迁 补偿时给予案涉平房以建筑面积的补偿。若原告认为被告未履行2005 年12月6日的行政承诺，则应在被告应履行行政承诺的期限届满之日起 六个月内提出行政诉讼。现原告于2018年6月提出本案行政诉讼，已经 超过起诉期限。综上，原告提出的要求被告按照2005年12月6日的承诺 对案涉平房进行补偿的起诉，已经超过起诉期限，且无正当理由，应 裁定驳回原告起诉。
福建省厦门市思明区人民法院依照《最高人民法院关于适用〈中 华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第二项之规 定，裁定如下：
驳回原告陈某的起诉。
二审法院同意一审法院裁判意见。 【法官后语】
近年来，随着行政行为方式不断丰富、行政管理领域不断拓展， 行政承诺成为行政机关履行职责时广泛使用的一种行为方式。但由于 现实状况改变、履行条件不具备等多方面因素，基于行政承诺引发的 争议也不断增多。本案例创造性地类推适用不履行法定职责的规定处 理未履行行政承诺的起诉期限问题，对今后同类案件的裁判具有一定 指导意义。
1.行政承诺系行政机关自我设定的义务
目前立法上对行政承诺尚无明确规范，相关理论研究还处于争议 之中。对行政承诺引发争议的处理，实践先于理论。2004年《最高人 民法院关于规范行政案件案由的通知》首次明确将“行政允诺”纳入司 法审查，2009年《最高人民法院关于依法保护行政诉讼当事人诉权的 意见》再次重申。但即便如此，如何审查裁判行政承诺争议，相关规 范依据仍较为匮乏，有待深入探讨研究。
从本质上看，行政承诺是行政机关自我创设的义务。行政承诺， 也称为行政允诺，一般是指行政机关为了实现某些行政目的，依职权 向行政相对人作出的，在条件成就时作为或不作为特定行为的承诺。
承诺义务的来源包括：法律法规的明确规定、行政主体在法律法规的 范围内作出的进一步规定以及行政主体依据行政职权的创设。概言 之，行政承诺是行政主体在法定职权范围内为自己设定的义务，是一 种自我约束。
2.行政机关应当履行行政承诺设定的义务
虽然行政承诺确定的义务并不是直接的法定义务，但作为一种授 益性行为，将对相对人的权利义务产生影响。一方面，相对人的信赖 利益应获保护。基于对公权力的信任，相对人必然期待行政机关未来 会履行承诺的义务，并会以此为前提安排自身的行为。换言之，行政 主体通过行政承诺便足以对行政相对人的实质权利义务施以影响，其 产生的法律效果未必不如其他行政行为。在这种意义上，如若行政机 关未能履行承诺内容，根据信赖利益保护及“有权利必有救济”的原 则，相对人可以要求行政机关履行承诺的义务。
另一方面，基于诚信行政理念，承诺的义务应获履行。行政承诺 作为一种新型的行为方式，本就是法律法规空白或不足的情形下采取 的辅助性、补充性手段，其基础在于政府的诚信行为。因此，倘行政 机关在许诺未来履行某种职责后未实际履行，则破坏了相对人对公权 力机关的信任，违背诚信这一行政法基本原则，损害法治政府建设的 权威与公信。
3.未履行行政承诺，按照不履行法定职责确定起诉期限
承前述，行政承诺系行政机关自行设定的义务，该义务应当履 行。那么在请求履行行政承诺之诉这一类型中，相应的行为逻辑即“设 定义务—应当履行—未履行”。反观不履行法定职责，其行为逻辑亦可
概括为“法定职责—应当履行—不履行”，二者的基本逻辑结构是相似 的，类推按照不履行法定职责之规定来确定未履行行政承诺的起诉期 限，具备基本的合理性及可行性，并且在充分保障行政相对人权利的 同时敦促其及时行使诉讼权利。
关于不履行法定职责的起诉期限， 《中华人民共和国行政诉讼 法》第四十七条规定：“公民、法人或者其他组织申请行政机关履行保 护其人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关在接到申请之 日起两个月内不履行的，公民、法人或者其他组织可以向人民法院提 起诉讼。法律、法规对行政机关履行职责的期限另有规定的，从其规 定。公民、法人或者其他组织在紧急情况下请求行政机关履行保护其 人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关不履行的，提起诉 讼不受前款规定期限的限制。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共 和国行政诉讼法〉的解释》第六十六条规定：“公民、法人或者其他组 织依照行政诉讼法第四十七条第一款的规定，对行政机关不履行法定 职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个 月内提出。”上述两条规定明确了不履行法定职责之诉的起诉期限规 则，即起算点为履行期届满之日，期限为六个月。
关于未履行行政承诺的起诉期限，参照前述规定，未履行行政承 诺的起诉期限可以明确为：在行政机关应履行行政承诺的期限届满之 日起六个月内提出行政诉讼。期限方面，参照确定为六个月。在起算 点方面，即应履行承诺的期限届满之日。本案二审裁定的法院认为部 分载明，应以行政允诺得以履行的时间为提起诉讼的起算点，即以履 行条件成就之日作为起算点。笔者认为，将“行政机关应履行承诺的期 限届满之日”作为起算点与不履行法定职责的规定衔接更顺畅，具体而 言，起算点的把握可能有若干情形，如：（1）行政承诺中明确约定或
协商过程中约定了履行期，则约定的履行届满之日即为起算点。（2） 行政承诺中未约定履行期，则履行条件成就之日起行政机关即应履 行，参照不履行法定职责关于两个月履行期的规定，两个月届满后计 算起诉期限。（3）行政机关明确表示拒绝履行，则视为行政机关放弃 履行期， 自相对人知道或应当知道行政机关拒绝履行之日起计算起诉 期限。
关于本案的裁判思路。本案中，就案涉房屋的拆迁补偿事宜，被 告在原告于2005年12月6日书写的材料上盖印并签署意见，系被告基于 职权向原告作出的行政承诺。2007年7月3日和2011年1月11日，原告与 被告分别两次就案涉房屋的拆迁补偿事宜签订182号协议以及补充协 议。那么在两次签订协议时，被告已具备了履行承诺的条件但并未兑 现，原告签订协议则表明其知道行政机关拒绝依承诺履行，故开始计 算起诉期限。因此，原告至迟应于2011年1月11日签订补充协议后的六 个月内提起诉讼，原告直到2018年6月方才提起本案之诉，明显超过起 诉期限，依法应驳回其起诉。
编写人：福建省厦门市思明区人民法院 王叶萍 罗小艺
