——李某诉北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局等确认行政行为违法案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院（2019）京03行终539号行政判决书

2.案由：确认行政行为违法纠纷 3.当事人
原告（被上诉人）：李某

被告（上诉人） ：北京市朝阳区城市管理综合行政执法监察局 （以下简称朝阳城管局）、北京市公安局公安交通管理局朝阳交通支 队劲松大队（以下简称劲松交通大队）、北京市朝阳区人民政府潘家 园街道办事处（以下简称潘家园街道办）
【基本案情】

原告居住房屋位于朝阳区劲松七区某楼，方丹苑路系位于该楼南 侧的小区外公共道路。在方丹苑路上长期停放着一辆改装后的无牌照 三轮摩托车，该三轮摩托车玻璃上印着“惊奇牌电动防暴窗”字样，并 有客服加盟热线及邮件地址，其中热线电话与原告在法院留存的手机





号码一致。2013年6月12日，原告取得国家知识产权局核发的《发明专 利证书》，发明名称为“一种多功能窗户结构”。

2015年4月，潘家园街道办对“僵尸车”进行清理，其中包括涉案三 轮摩托车。2015年6月7日，潘家园街道办的工作人员在涉案三轮摩托 车上张贴一份《告知书》， 告知车主根据《中华人民共和国道路交通 安全法》《北京市市容环境卫生条例》，于2015年6月17日前将三轮车 自行移走，或携带相关合法手续到朝阳城管局潘家园执法队主张权 利，逾期不自行移走的将由三被告依法对该车辆进行处理，由此造成 的后果由车主本人承担。《告知书》落款处有朝阳城管局、潘家园街 道办及劲松交通大队的名称，但均未加盖公章。2015年7月1日，涉案 三轮摩托车被强制拖走至指定停车场停放。

2016年4月7日，原告向区城管局反映三轮车被查扣及物品丢失赔 偿问题。2016年5月26日，朝阳城管局作出《行政答复意见书》，告知 原告潘家园城管执法队未参与。经原告申请行政复议，北京市朝阳区 人民政府（以下简称朝阳区政府）决定撤销朝阳城管局作出的《行政 答复意见书》、朝阳城管局对原告提出的赔偿申请重新作出答复。 2016年12月1日，朝阳城管局再次作出《行政处理意见书》，答复原告 朝阳管局未实施查扣行为，原告未提供证据证明损失是由朝阳城管局 的行政行为造成，故决定不予赔偿。经原告再次行政复议，朝阳区政 府决定驳回原告的行政复议申请。

另查，潘家园街道办曾于2016年11月8日出具一份《情况说明》， 其中载明：“2015年7月1日，在潘家园街道综治办组织下，由朝阳交通 支队劲松大队牵头，城管、社区等部门配合，对辖区违法停车问题进 行集中整治。按照职责分工，道路僵尸车及违法停车由交通部门负 责，交通部门将查扣的车辆拖至指定停车场停放并负责后续处理。





2015年7月5日，李某到潘家园城管队认领涉案三轮车，城管人员告知 其清理僵尸车是交通所为，但为帮助其找车，城管队让其出示车辆的 驾驶证、行驶证及购车手续，但其均无法提供。”
【案件焦点】

当事人就行政机关针对无主车辆实施的行政强制措施提起行政诉 讼，需提供何种证据材料证明其起诉符合法定条件，应承担何种程度 的证明责任。
【法院裁判要旨】

北京市朝阳区人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼 法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为 有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。本案中，原 告提交的照片显示被查扣三轮摩托车的窗户上有“惊奇牌电动防暴窗” 字样及手机号码，原告同时提交了为发明人的《发明专利证书》， 结 合原告居住、拍摄张贴《告知书》的照片、事后去停车场找寻车辆和 到相关部门反映等因素综合判断，原告已完成初步举证责任，证明其 与被查扣三轮摩托车有直接的关联性，故应具有提起本次行政诉讼的 原告主体资格。

三被告均不认可直接实施了查扣涉案三轮摩托车的行为，但三被 告曾共同下发《告知书》， 可以证明三被告共同参与了行政执法过 程，潘家园街道办出具的《情况说明》也载明三被告分别实施了相应 行为，故应认定三被告共同实施了涉案行政事实行为，在三被告均未 提交有效证据证明实施涉案强制查扣行为合法性的情况下，应共同承 担相应的法律后果。





北京市朝阳区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七 十四条第二款第一项之规定，判决如下：

确认朝阳城管局、劲松交通大队、潘家园街道办对李某的三轮摩 托车共同实施的强制查扣行为违法。

朝阳城管局不服一审判决，上诉称：潘家园街道办出具的《情况 说明》可以证明朝阳城管局并未实施查扣涉案三轮车的行为，上诉人 并未实施涉案行政事实行为，一审法院认定与实际不符，故请求二审 法院撤销一审判决，发回一审法院重新审理。

劲松交通大队不服一审判决，上诉称：购车发票和车辆整车出厂 合格证明是车辆所有人的合法证明，在被上诉人不能提供上述合法证 明手续的情况下，仅以被上诉人提供的一种发明专利和一张照片上专 利的宣传和其手机号码，即认定涉案车辆为被上诉人实际占有是错误 的。请求二审法院撤销一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。

潘家园街道办不服一审判决，上诉称：一审认定被上诉人为涉案 三轮车的实际占有人，系认定事实错误。一审将上诉人的综合组织行 为认定为具体行政行为，系适用法律错误。综上，请求二审法院撤销 一审判决，驳回被上诉人的诉讼请求。

北京市第三中级人民法院经审理认为：本案中，三上诉人均不认 可直接实施了查扣涉案三轮摩托车的行为，但根据三上诉人共同下发 的《告知书》， 可以证实三上诉人共同参与了行政执法过程，同时结 合潘家园街道办出具的《情况说明》， 可以确认三上诉人共同实施了 涉案行政行为。三上诉人并未提供证据证明其实施的涉案强制查扣行 为具有合法性，故一审法院认定由三上诉人共同承担相应的法律后





果，并判决确认三上诉人于2015年7月1日对李某的三轮摩托车共同实 施的强制查扣行为违法并无不当。

综上，北京市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼 法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。 【法官后语】
停放在公共区域内的无主车辆长期占用社会公共资源，影响到公 共秩序、交通出行及城市形象，存在较大的交通安全和消防安全隐 患，也被形象地称为“僵尸车”。由于无主车辆一般闲置时间较长，缺 乏车辆有效登记信息，车辆的所有人和实际使用人难以有效查找，对 于无主车辆的社会治理存在较大的执法困难。从行政诉讼的法定起诉 条件角度来看，针对无主车辆行政强制措施提起诉讼的原告应承担何 种程度的举证责任，直接关系到是否能启动司法救济程序，对此司法 实践中存在两种不同意见：

第一种意见认为原告应承担初步的举证责任，即原告提交的证据 能够反映出与其无主车辆之间的关联性，便具备提起行政诉讼的原告 主体资格。具体理由是：从司法审查的角度看，无主车辆的所有权或 实际控制人的问题主要涉及原告起诉是否符合法定起诉条件，对此不 应让原告承担过多的举证责任。如在本案中，原告提交了照片，显示 被查扣三轮摩托车的窗户上有“惊奇牌电动防暴窗”及手机号码，并同 时提交了其为发明人的《发明专利证书》， 结合原告居住、拍摄张贴 《告知书》的照片、事后去停车场找寻车辆和到相关部门反映等因 素，虽不能直接体现出原告是车辆的所有人，但原告从证据角度完成





了初步举证责任，体现出原告与被查扣无主车辆的关联性，故应具有 原告主体资格。
第二种意见认为原告应承担优势证据的举证责任，即原告提交的 证据应达到证明原告为无主车辆所有人的程度，才具备提起行政诉讼 的原告主体资格。具体理由是：行政机关对于无主车辆进行行政执法 的前提是车辆长期处于无人实际管理状态，车辆的实际所有和控制问 题是此类案件的核心问题，应采取相对严格的证明标准。具体到本案 中，原告提交的《发明专利证书》中仅载明“一种多功能窗户结构” ， 其提交的照片中窗户上显示“惊奇牌电动防暴窗” ，二者并不能对应， 原告提交的执法现场照片中仅是一辆车窗上贴满小广告的三轮摩托 车。因此，原告提交的均为辅助性证据，不具有直接证明其为车辆所 有人的证据效力。从社会效果上看，无主车辆多为私自改装和未上牌 照的车辆，长期放置在公共场所和公共道路上占用共用资源，行政机 关对于无主车辆实际执法成本较高、难度较大，对于无主车辆信息和 车辆所有人的情况难以实际掌握，如果对于原告的主体资格采取过于 宽松的标准，则会将大量举证义务转移给行政机关，不仅会对行政执 法造成实际困难，也会引发更多的纠纷和诉讼。

合议庭最终采纳了第一种意见，即认为针对无主车辆行政强制措 施提起诉讼的原告，仅需承担初步证明责任证明其起诉具有相应的事 实根据，具体理由是：第一，符合行政诉讼举证责任的一般规制。行 政诉讼中强调被告的举证责任，并不意味着排除原告在特定情况下承 担举证责任，但行政诉讼原告的证明责任系初步证明责任，这在行政 诉讼证据规则中有明确体现。与被告举证责任指向与案件实体裁判有 关事实不同，原告的证明责任系从起诉条件的角度进行判断，对原告 赋予过重的举证义务不利于司法救济的有效实现。第二，无主车辆的





社会危害性不应体现在原告主体资格的限制方面。从执法难度和社会 现状的角度看，对于无主车辆的行政执法工作具有较大的执法难度和 耗费较多的执法成本，无主车辆对于社会公共资源确实会造成较大的 浪费，但行政执法现状并不能决定司法审查的标准，也不能因此对当 事人赋予更多的限制条件。第三，原告承担初步证明责任兼顾了原告 举证能力和行政执法实践。“证明责任应当包括行为与后果两个方面， 即行为意义上的证明责任与结果意义上的证明责任。前者指当事人对 所主张的事实负有提供证据证明的责任；后者指在事实处于真伪不明 状态时，主张该事实的人承担不利的诉讼后果。”因此，原告的初步举 证责任更多是行为意义上的证明责任，对此采取相对宽松的初步证明 责任，并不意味着行政机关当然承担结果意义上的不利后果，反而可 以更好地通过司法审查实现原告正当权益的有效维护和行政执法行为 的有效监督的兼顾，促进对于无主车辆社会治理的法治化。

编写人：北京市朝阳区人民法院 郑瑞涛