——朱某诉南通市人力资源和社会保障局、南通市人民政府劳动监察行政奖励及行政复 议案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行终549号行政判决书
2.案由：劳动监察行政奖励及行政复议纠纷 3.当事人
原告（被上诉人）：朱某
被告（上诉人）：南通市人力资源和社会保障局（以下简称南通 人社局）
被告：南通市人民政府（以下简称南通市政府） 【基本案情】
朱某曾在南通苏宁易购销售有限公司（以下简称苏宁易购）工 作，2002年9月至2005年4月，苏宁易购为其缴纳社会保险。2017年3月 22日，朱某向南通市社会保险基金管理中心举报苏宁易购自2001年起 不依法为工作人员足额缴纳社会保险费。8月2日，南通市社会保险基 金管理中心向朱某作出答复，主要内容为：2017年4月收到朱某的举报
信后，即对苏宁易购启动社保缴费基数专项稽核，根据该单位提供的 2015年度、2016年度工资性收入等资料，依法核定其与应缴社保基数 的差额，并已要求该公司补缴应缴的社会保险费。2017年8月4日，朱 某向南通人社局递交《申请书》， 要求南通人社局对朱某给予奖励。 2017年8月28日，南通人社局作出《告知书》，认为经对照《江苏省举 报重大劳动保障违法行为奖励办法》《南通市举报重大劳动保障违法 行为奖励制度》等规定，朱某《申请书》中所述事项，不属于可以实 施奖励的范围。朱某不服，向南通市政府申请行政复议，2017年10月 26日，南通市政府作出\[2017\]通行复第239号《行政复议决定书》， 认为朱某举报事项不符合《江苏省举报重大劳动保障违法行为奖励办 法》所规定的可以得到奖励的范围，南通人社局所作告知书并无不 当，决定维持南通人社局作出的《告知书》。朱某仍不服，起诉请求 撤销南通人社局作出的告知书及南通市政府作出的行政复议决定书。
另查明，2019年5月27日，南京市玄武区人民法院作出（2019）苏 0102刑初10号刑事判决书，认为被告人朱某敲诈勒索公私财物，数额 特别巨大，其行为构成敲诈勒索罪，判决：一、被告人朱某犯敲诈勒 索罪，判处有期徒刑六年，并处罚金人民币六万元；二、责令被告人 朱某退赔被害单位经济损失。
【案件焦点】
1.南通人社局认为朱某不符合奖励条件，理由是否成立；2.朱某涉 嫌刑事犯罪是否影响其获得相应的举报奖励。
【法院裁判要旨】
江苏省南通市港闸区人民法院经审理认为：朱某举报苏宁易购自 2001年起不足额缴纳社会保险费，应当认定为属于提供主要线索，且 经南通市社保中心等部门查证属实，并责令苏宁易购补缴相关费用， 朱某符合《江苏省社会保险基金监督条例》规定的举报奖励条件，应 当获得行政奖励。虽然《江苏省社会保险基金监督条例》没有对奖励 的标准与形式作出明确规定，但南通人社局可酌情给予朱某奖励。
江苏省南通市港闸区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼 法》第七十条第二项、第七十九条，《最高人民法院关于适用〈中华 人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百三十六条第三款之规定，判 决如下：
一、撤销南通人社局作出的《告知书》；
二、撤销南通市人民政府作出的《行政复议决定书》；
三、责令南通人社局对朱某提出的行政奖励申请重新作出处理。
南通人社局不服，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理 认为：关于南通人社局认为朱某不符合奖励条件，理由是否成立的问 题。《江苏省社会保险基金监督条例》将参保单位缴纳社会保险费的 事项纳入了社保基金监督事项的范围中，同时，对参保单位未按时足 额缴纳社会保险费的违法行为，也规定了相应的处罚措施，故该条例 可以作为本案依据。该条例第五十一条第一款规定，任何组织和个人 都有权对社会保险基金违法违规问题进行举报，举报线索经查证属实 的，由社会保险行政部门给予奖励。朱某向南通市社保中心等举报苏 宁易购不足额缴纳社会保险费的行为，该举报事项经南通市社保中心 查证属实，并要求苏宁易购补缴应缴的社会保险费。朱某的举报投诉
行为及行政机关的处理结果，符合由社会保险行政部门给予奖励的情 形。
关于朱某涉嫌刑事犯罪是否影响其获得举报奖励的问题。第一， 司法审查是对行政行为的合法性进行审查。朱某涉嫌敲诈勒索苏宁易 购的行为属于刑事法律关系，而行政机关对于朱某的奖励问题属于行 政法律关系。第二，法律并未对行为人投诉举报的动机作出明确要 求。以向行政机关投诉举报相威胁进行敲诈勒索，与事实上向行政机 关投诉举报，二者存在着本质区别。朱某以向行政机关投诉举报为由 向苏宁易购索要金钱的涉嫌敲诈勒索，但是，当朱某具体实施了投诉 举报行为，进而要求奖励并为此诉诸法律程序时，其主观动机应在所 不问，更不应将投诉举报视为违法犯罪行为。第三，行政行为应以作 出时的事实和法律作为判断标准。南通人社局作出不予奖励的告知书 的时间是2017年8月28日，刑事判决作出的时间是2019年5月27日，不 能以行政行为作出之后的事实作为判断行政行为合法性的依据。第 四，行政奖励形式多样，社会保险部门对符合条件的举报人给予奖 励，是为了行政管理需要而采取的一种激励措施，有别于为表彰特定 行为的荣誉性奖励，南通人社局对朱某给予奖励不违反行政奖励的根 本目的。
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第一项之规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持原判。 【法官后语】
行政奖励作为行政机关实现行政管理目标的手段之一，体现了协 商性、合作性的特点，且对于提高行政效率大有裨益，故被广泛地应 用于行政管理实践中。长期以来，理论界及实务界对行政奖励的内涵 及性质等问题存在不同认识，导致行政机关实施行政奖励时常出现一 定争议，也给相对人寻求救济及司法审查带来了一些困惑。进一步明 确行政奖励的概念及范围，尤其是司法审查的相关内容，对保障行政 奖励相对人合法权益，促进行政机关正确、依法实施行政奖励均有重 要意义。
1.行政奖励的性质和类型
行政奖励，是指行政主体为实现行政目标，通过赋予物质、精神 及其他权益，引导、激励和支持行政相对人实施一定的符合政府施政 意图的非强制行政行为。有观点认为，行政奖励对象仅限于作出显著 贡献和重大牺牲等少量先进、模范行为，行政奖励不是民法中的等价 有偿，不是酬劳。本案中，正是朱某存在涉嫌以举报为手段敲诈勒索 的事实，才引发了人社部门的质疑。
笔者认为，将受奖行为等同于先进行为的理论貌似无懈可击，实 则并未全面、真实地反映行政奖励的实践状况。概念往往是一个动态 变化的过程，随着行政管理模式朝多元化、协商化方向发展，行政奖 励的类型也越来越多样化，从奖励的内容来看，既包括物质奖励、精 神奖励，也包括权能奖励、税收奖励等，从奖励的目的来看，既包括 与荣誉制度有关的奖励，也包括与行政管理有关的奖励。对于前者而 言，行政奖励侧重于奖励公民对社会、国家的贡献行为；对于后者而 言，行政奖励附着于行政活动之上，是为了实现行政管理需要而出现 的。行政奖励的立足点在于相对人实施的行为是否符合法定或约定的
要求，在没有法律明确规定的情形下，相对人的动机一般不得作为是 否奖励的判断标准。
2.行政奖励的原告资格
自益性举报的相对人对于查处行为和奖励行为均具有原告资格， 非自益性举报的相对人仅对奖励行为有原告资格，对查处行为无原告 资格。具体而言，分为以下三个层次。
（1）非自益性举报人对查处行为没有原告资格。行政诉讼原告资 格是基于相对人与举报事项本身的利害关系而连接起来的，不因相对 人是否享有得到答复或者奖励的权利而变化。因此，只要是非自益性 举报，无论法律是否规定了相应的奖励条款，举报人均不能针对行政 机关的查处行为提起诉讼。（2）非自益性举报人对奖励行为具有原告 资格。举报人获得奖励与得到答复权利属于举报人法定的举报利益， 行政机关对举报人的举报置之不理，就导致举报人无法获得奖励，举 报人也就具有法律上的利害关系，从而有原告资格。但是，行政奖励 具有从属性，附随于前置的行政行为之上。因此，举报人提起行政奖 励之诉，必须建立在举报事项已经查处的基础上，如果行政机关没有 查处或者尚未查处完毕，则举报人不能越过查处行为直接提起行政奖 励之诉。（3）特定举报人的原告资格应从严审查。赋予非自益性举报 人针对行政奖励行为的原告资格，主要是基于行政奖励对于举报人而 言具有独立的权利价值。但是，权利不得滥用，应当受到必要限制。 对于明显滥用行政奖励权利而提起诉讼的行为人，如“职业打假人” ， 法院可行使自由裁量权，不赋予其原告资格。
3.行政奖励行为的审查方向
司法审查是对行政行为的合法性进行审查，即围绕被诉行政行为 认定事实、适用法律、程序是否合法等进行的审查，而不是围绕相对 人的行为是否合法进行的审查。就行政奖励而言，审查行政奖励行为 的合法性，也涉及对相对人行为的判断，即相对人行为是否符合法律 规定的或者行政机关承诺的奖励的条件，而不包括其他行为。理由在 于：首先，依法行政、诚信行政是行政行为的基本原则，除法定或约 定条件外，行政机关不得额外增设奖励条件；其次，行政管理性质的 行政奖励不包含对相对人的道德性评价，如果将相对人的动机作为正 当的奖励条件，势必挫伤相对人举报违法行为的积极性；最后，现实 中的举报动机既可能是单一的，也可能是复合的，举报人既可能是为 了维护个人利益、公共利益，也可能是出于私人恩怨，甚至可能纯粹 为了经济利益，而无论基于何种目的，行政机关都是难以探知的。如 本案的举报奖励行为发生于2017年，而相关刑事程序于2018年启动， 南通人社局显然不能以事后发生的事实评价在先的行为。
编写人：江苏省南通市中级人民法院 张祺炜
