——李某诉如皋市住房和城乡建设局行政赔偿案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院（2019）苏06行赔终11号行政赔偿判 决书

2.案由：行政赔偿纠纷 3.当事人
原告（上诉人）：李某

被告（被上诉人）：如皋市住房和城乡建设局（以下简称如皋住 建局）

第三人：南通陈门置业有限公司（以下简称陈门公司） 【基本案情】
2013年6月，陈门公司向李某借款300万元，并制作了经公证的债 权文书。同年6月9日，陈门公司与李某签订商品房买卖合同共计19 份，作为上述借款的担保。19份商品房买卖合同均经如皋住建局登记 备案，本案所涉合同即为其中一份。后因陈门公司清偿了部分借款， 陈门公司与李某申请撤销了其中6份登记备案。





2013年7月7日，陈门公司向如皋住建局申请撤销案涉合同登记备 案。如皋住建局在李某未到场且未与李某核实的情况下撤销了登记备 案。一同撤销的还有其他7份商品房买卖合同登记备案（已另案诉 讼）。陈门公司申请撤销登记备案后，与他人另行签订了商品房买卖 合同，并业经登记备案。
2017年1月24日，李某向海安市人民法院提起诉讼，请求确认如皋 住建局上述撤销登记备案行为违法，并责令其恢复登记备案。该院审 理后认为，案涉合同登记备案的撤销申请是陈门公司单方提交和虚伪 的意思表示，而不是基于李某和陈门公司一致的意思表示。如皋住建 局在履行职责时未尽到合理审慎义务，在案涉合同（已填写有李某电 话联系方式）落款处的李某签字与撤销登记备案申请书中李某签字相 互之间存在明显差异，且李某未到场的情况下，作出的撤销登记备案 行为事实不清、依据不足。该院遂判决确认如皋住建局作出的上述撤 销登记备案行为违法。

2018年8月，李某向如皋住建局提出行政赔偿申请。如皋住建局认 为案涉商品房买卖合同名为买卖合同实为借贷担保，所涉损失不符合 《中华人民共和国国家赔偿法》关于行政赔偿的相关规定，故未予赔 偿。李某遂以如皋住建局的违法行政行为使其无法继续履行案涉商品 房买卖合同，给其造成了重大经济损失，严重侵害了其合法权益为 由，诉至法院，请求判决如皋住建局向其支付行政赔偿款项403004元 及相应利息。
【案件焦点】

李某主张的损失与如皋住建局违法撤销登记备案行为之间有无法 律上的因果关系。





【法院裁判要旨】

江苏省南通经济技术开发区法院经审理认为：李某所主张的损失 非案涉登记备案行为所涵涉的范畴。

江苏省南通经济技术开发区法院依照《中华人民共和国行政诉讼 法》第六十九条、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的 规定》第三十三条之规定，判决如下：

驳回李某的诉讼请求。

李某不服，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为：

第一，李某所主张的损失实际上是因陈门公司到期不能完全偿还 借款造成的。李某与陈门公司签订案涉合同的目的实际上是为双方之 间的借款合同提供担保，双方之间不存在真实的买卖房屋的意思表 示，李某也未针对案涉合同中约定的商品房支付价款。因此，李某实 际上只有一个债权，即因借款合同所形成的债权。李某所主张的损失 根本上是因陈门公司不履行借款合同的约定所导致的，而非案涉登记 备案撤销所致。

第二，李某所主张的损失与撤销案涉登记备案行为无法律上的因 果关系。首先，撤销案涉登记备案对李某的合法权益无实质影响。房 地产管理部门对商品房预售合同办理登记备案，只是将商品房开发企 业与承购人之间签订的商品房预售合同予以记载在案、存档备查或者 在互联网上予以公开，并不涉及预售合同效力的确认或改变。同样， 撤销该登记备案，无论违法与否，都不会对承购人或开发企业的合法 权益造成任何实际的损失。其次，李某与陈门公司签订的借款合同及 其担保也不属于如皋住建局撤销案涉登记备案时审查的职责范围。如





皋住建局在撤销案涉登记备案时不需要也不可能考虑和保护李某与陈 门公司之间签订的借款合同及其担保。最后，即使案涉登记备案未被 撤销，也不能防止李某所主张的损失发生。商品房预售合同登记备案 后，承购人最终能否取得商品房，还取决于双方后续的履约情况及权 属登记。事实上，有未被撤销登记备案的商品房被陈门公司“一房二 卖”，进而妨碍了李某债权的实现。

综上，李某所主张的损失是因陈门公司的失信和违约行为造成 的，与如皋住建局违法撤销案涉登记备案没有法律上的因果关系，如 皋住建局不承担行政赔偿责任。

江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。 【法官后语】
担保性商品房买卖合同性质及效力的认定，无论在民事审判实践 还是行政审判实践中，均是一个热点和难点问题。房地产开发企业与 承购人将该类合同进行登记备案，一方面是执行有关城市商品房预售 的管理规定，另一方面也是意图增强担保性商品房买卖合同的“保险” 作用，进而规避借款合同的商业风险。因此，准确把握商品房买卖合 同登记备案行为的属性及其引发的行政责任，不仅有利于加强城市商 品房销售管理，促进房地产市场健康发展，也有利于规范开发企业与 承购人之间的交易行为，维护交易双方的合法权益。

我国现行法律法规对“名为买卖、实为借贷担保”的“让与担保”方 式并无明文规定，也未予禁止。从《最高人民法院关于审理民间借贷





案件适用法律若干问题的规定》第二十四条第一款的规定看，在“名为 买卖、实为借贷担保”的情形下，承购人的损失仅能依借款合同向开发 企业主张，而不能依商品房预售合同或同时依两个合同向开发企业主 张。也就是说，对“让与担保”中的买卖合同的效力并不持支持的态 度。究其原因，是这种担保方式存在特殊性，对担保权人和设定人都 会造成不确定的商业风险，极可能损害其中一方的利益。本案中，李 某所主张的损失就是因陈门公司违约处置了仍受其控制的买卖合同中 的“担保物”而导致的。

商品房预售合同登记备案是房地产管理部门基于管理的需要对商 品房开发企业设定的一项程序性行政管理措施，它的法律价值在于通 过行政管理的手段加强对商品房预售的管理，进而实现对商品房市场 的宏观调控。这种登记备案与物权法上为保护当事人权益设立的预告 登记、抵押权等有本质的区别，既不具有为当事人之间的借贷关系提 供担保的功能，更不能为当事人防范和规避“让与担保”中商业风险提 供“防火墙”。即使当事人将“让与担保”中的买卖合同进行了登记备 案，也不能将其中的商业风险和民事责任转由行政机关承担。因此， 行政机关当然不会为“让与担保”中的商业风险和民事责任“埋单”。

编写人：江苏省南通市中级人民法院 杨德华