——同心家园公司诉北京市海淀区人民政府北太平庄街道办事处、北京市海淀区城市管 理综合行政执法监察局强制拆除行为案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市海淀区人民法院（2019）京0108行初700号行政裁定书 2.案由：强制拆除行为纠纷
3.当事人
原告：同心家园公司
被告：北京市海淀区人民政府北太平庄街道办事处（以下简称北 太平庄街道办）、北京市海淀区城市管理综合行政执法监察局（以下 简称海淀城管监察局）
【基本案情】
同心家园公司（承租方）2008年与刘某（出租方）签订的《房屋 租赁协议》约定：至2013年5月20日租期届满后，同心家园公司自费承
建的二层房屋无偿收归刘某所有。上述合同到期后，双方再次签订租 赁协议，约定租期至2014年5月20日届满。之后双方再也没有签订任何 租赁协议，房屋由其他散户承租。另，（2013）海民初字第25997号民 事判决及（2018）京01民终814号民事判决认定，位于北京市海淀区学 院路大王花园土地上的房屋系刘某所建，无正式房屋所有权。大王花 园于2002年更名为明光村甲43号院，位于北京市海淀区明光路西侧。
2018年1月11 日、2018年4月20日，原北京市规划和国土资源管理 委员会（以下简称原市规土委） 分别作出市规土委规（海） 执函 〔2018〕003号函、市规土委规（海）执函〔2018〕街镇001号函，认 定北京市海淀区明光路西侧所建建筑物（以下简称涉案西侧建筑物） 第二层及以上所建的4处建筑物，涉案西侧所建四处建筑物，未依法取 得建设工程规划许可证。同年5月8日，北太平庄地区环境整治领导小 组（以下简称环境整治小组）作出拆违通知书，告知北太平庄辖区居 民，相关部门将于2018年5月11日开始对涉案西侧建筑物的违法建设进 行拆除，请各位居民在2018年5月10日前将违建房屋内的物品腾空并主 动拆除。一审庭审中，北太平庄街道办明确称强制拆除涉案房屋的行 为系其以环境整治小组的名义组织实施，拆除时间为2018年5月8日， 至同年5月12日整体拆除完毕。海淀城管监察局亦称拆除行为系城管人 员参与，以环境整治小组名义进行。后同心家园公司认为海淀城管监 察局和北太平庄街道办的强制拆除行为违法，向法院提起行政诉讼。
此外，（2018）京0108行初589号行政判决确认北太平庄街道办于 2018年5月8日作出的拆违通知书违法。（2019）京01行终162号以同心 家园公司不具备原告主体资格为由，撤销了（2018）京0108行初589号 行政判决，裁定驳回同心家园公司的起诉。
【案件焦点】
1.同心家园公司是否因其对承租房屋的扩建部分而享有对强制拆 除行为的原告主体资格；2.同心家园公司作为承租人的原告主体资格 认定标准。
【法院裁判要旨】
北京市海淀区人民法院经审理认为：根据同心家园公司提交的证 人证言等证据，可以认定其自建房屋包含在涉案被拆除房屋之中，故 其为本案适格原告。
本案中，海淀城管监察局在对涉案建筑物进行强制拆除前，未作 出限期拆除决定，亦未报经违法建设所在地的区县人民政府批准，即 径行对涉案房屋实施强制拆除，其行使行政职权的行为违反了《北京 市城乡规划条例》第六十六条第二款及《北京市禁止违法建设若干规 定》第十二条第二款、第十三条所规定的法定程序，确有不当，应予 以纠正。
北太平庄街道办并不具有对本案所涉房屋进行强制拆除的法定职 权，其实施强制拆除的行为，应属违法。鉴于涉案房屋已被强制拆 除，不具有可撤销的内容，故应当确认违法。
北京市海淀区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七 十四条第二款第一项之规定，判决如下：
确认海淀城管监察局及北太平庄街道办对同心家园公司在北京市 海淀区明光路西侧所建建筑物实施的强制拆除行为违法。
同心家园公司上诉称： 1.其从未作出“其自建房屋确属于违法建 设”的自认。2.北太平庄街道办没有认定其自建房屋属于违法建设的职
责。3.北太平庄街道办、海淀城管监察局在一审庭审中提交的现场照 片等证据，均非在执法过程中产生，不能作为证据使用。请求维持一 审判决，依法纠正并撤销一审判决中“同心家园公司称其自建房屋确属 于违法建设”的认定。
北太平庄街道办上诉称：1.同心家园公司仅租赁过房屋，不是本 案适格原告。2.其行为属于受涉案房屋土地使用权人的委托实施的合 法行为。3.其拆除被认定为违法建设的涉案房屋，正当合法。4.其城管 科具有行政执法权。请求二审法院撤销一审判决，驳回同心家园公司 的起诉。
北京市第一中级人民法院经审理认为：本案中， 同心家园公司 2013年与刘某签订的《房屋租赁协议》租赁期届满后，该公司在租赁 地上加建的房屋无偿归刘某所有。生效的民事判决亦查明，涉案被拆 除房屋系刘某所建，无正式房屋产权。因此，同心家园公司以其为被 拆除房屋的建设人而主张对房屋享有权利，缺乏事实依据，一审法院 仅以同心家园公司系被强制拆除房屋建设者而具有原告主体资格的认 定错误。对于同心家园公司是否存在室内物品等合法权益因本案强制 拆除行为受到实际影响的情形，同心家园公司与北太平庄街道办各执 一词，海淀城管监察局认可北太平庄街道办的意见，上述问题关系到 同心家园公司是否具有以承租人身份提起本案诉讼的主体资格，但是 一审法院对此并未查清。故一审法院对案件的事实认定不清，应发回 一审法院重新审理。
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第 八十九条第一款第三项之规定，裁定如下：
一、撤销一审判决；
二、发回北京市海淀区人民法院重审。
北京市海淀区人民法院经审理认为：同心家园公司虽是涉诉房屋 的承租人，但并非该房屋的建设人。同心家园公司未能提供相关证据 证明在涉诉房屋拆除时房屋内存有其相关物品以及强拆行为对其室内 物品造成毁损的情况。因此，无法认定被诉行为对同心家园公司的相 关权益产生了实际影响，同心家园公司与被诉行为没有行政法上的利 害关系。综上，同心家园公司并非本案适格的原告，对同心家园公司 的起诉应当予以驳回。
北京市海淀区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第二 十五条第一款、第四十九条第一项，《最高人民法院关于适用〈中华 人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十九条第一款第一项 之规定，裁定如下：
驳回同心家园公司的起诉。 【法官后语】
行政诉讼的原告资格涉及谁有权提起行政诉讼。根据行政诉讼法 第二十五条第一款的规定，利害关系是判断当事人有无提起行政诉讼 原告主体资格的标准。所谓利害关系，就是有可能受到行政行为的不 利影响。具体要考虑以下三个要素：是否存在一项权利；该权利是否 属于原告；该权利是否可能受到了被诉行政行为的侵害。[1]
1.承租人不能基于后续的加建、扩建行为而当然具有对强制拆除 行为提起诉讼的原告主体资格
承租人与出租人出租房屋之间形成的租赁关系属于民事法律关 系，而出租的房屋被行政机关强制拆除，强制拆除行为是否合法则属 于行政法律关系。承租人是否具备起诉强制拆除行为的原告主体资 格，实际上是民行交叉案件。该类案件需判断承租人对加建、扩建部 分享有何种权益，进而判断承租人的合法权益是否受到强制拆除行为 的侵害。就承租人后续加建、扩建部分的归属而言，先看出租人与承 租人是否有约定。如果后续的加建、扩建与原建设行为共同成就了承 租房屋、难以区分，承租人与出租人约定承租人享有对后续加建、扩 建部分的所有权，或约定双方共同共有出租房屋的，且双方均认可约 定内容无争议，则出租人具有提起诉讼的原告主体资格。当然，出租 人与承租人对此约定若有争议，应当先解决民事争议，再进一步判定 出租人是否享有对强制拆除行为的原告主体资格。
如果承租人与出租人没有就后续加建、扩建部分的归属进行约 定，承租人对后续加建、扩建部分的权益区分下面两种情况判断：一 种情况是如果加建、扩建部分并未形成独立的构筑物，或者不易拆 除，或者拆除不经济，无论出租人的加建、扩建行为是否经出租人同 意，可依据民法中的添附制度由不动产所有人取得该加建、扩建部分 的所有权。通常认为，承租人未经出租人同意的加建、扩建行为构成 对不动产所有权人的侵权，承租人对加建、扩建部分不享有财产权 益，甚至还要承担恢复原状、赔偿损失的责任。此种情况，承租人不 能基于加建、扩建行为具有对强制拆除行为的原告主体资格。另一种 情况是出租人后续加建、扩建部分能够从承租房屋上完好拆除且不会 造成毁损，拆除后的加建、扩建部分可以归承租人所有。此种情况， 承租人对拆除后的加建、扩建部分享有所有权。在后续加建、扩建部 分未被拆除的情况下，已发生的强制拆除行为就有可能侵害承租人的 合法权益。根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件
具体应用法律若干问题的解释》第十二条的规定，承租人对承租房屋 的加建、扩建部分享有财产权益，强制拆除行为可能侵害承租人的合 法权益，笔者认为此种情况下承租人应当具有原告主体资格。
本案中，同心家园公司经出租人的同意，在被拆除房屋上加建了 二层房屋。双方还约定，租赁期满后，加建部分同心家园公司不得拆 除，归出租人所有。且已有民事判决确认，同心家园公司加建的房屋 系出租人所建。同心家园公司对承租房屋加建部分不享有所有权，也 不存在可以拆除后归其所有的情形。因此，同心家园公司对加建部分 已不享有民事权益，与拆除行为之间不具有利害关系，不能基于对加 建部分而具有对强制拆除行为的原告主体资格。
2.承租人可基于被拆除房屋内物品的合法权益而享有对强制拆除 行为的原告主体资格
强制拆除房屋的行为是将房屋归于消灭的行为，是事实行为，影 响的范围不仅包括房屋本身，还可能涉及房屋内的物品。这意味着强 制拆除房屋的行为不仅会对房屋所有权人的权利造成损害，也有可能 对房屋承租人的权利造成损害。因此，房屋拆除行为的利害关系人除 了房屋所有权人之外，也可能是房屋的承租人。被拆除房屋内是否有 承租人物品的合法权益是此类案件的审理焦点。
本案中，同心家园公司未能提供相关证据，以证明其在涉诉房屋 拆除时房屋内存有其相关物品等情况。因此，无法认定被诉行为对同 心家园公司的相关权益产生了实际影响，同心家园公司并非本案适格 的原告。
编写人：北京市第一中级人民法院 王素南
