——香喷喷食府诉珠海市香洲区应急管理局安全生产监督行政处罚案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
广东省珠海市中级人民法院（2019）粤04行终155号行政判决书 2.案由：安全生产监督行政处罚
3.当事人

原告（被上诉人）：香喷喷食府

被告（上诉人）：珠海市香洲区应急管理局（原珠海市香洲区安 全生产监督管理局）
【基本案情】

香喷喷食府与某广告公司签订合同，约定由其负责香喷喷食府户 外招牌拆改及LED字的安装。后某广告公司口头将搭建拆除竹排架的 工作发包给自然人林某，林某安排了没有高空作业资质的王某负责搭 拆排架。2017年3月13日，王某在拆除竹排架时坠落至地面，被送至医 院抢救，于29日医治无效身亡。2017年3月23日，珠海市香洲区城市管 理局对香喷喷食府颁发户外广告设施和招牌设置许可证。





原珠海市香洲区安全生产监督管理局在作出行政处罚案件调查报 告和行政处罚集体讨论记录后，作出（珠香）安监罚〔2017〕9号《行 政处罚决定书》。香喷喷食府不服， 向珠海市人民政府申请行政复 议，珠海市人民政府对《行政处罚决定书》予以维持。香喷喷食府不 服，依法提起行政诉讼。珠海市金湾区人民法院作出行政判决书，以 （珠香）安监罚〔2017〕9号《行政处罚决定书》程序违法为由，判决 撤销上述行政处罚决定书和行政复议决定书。

2018年11月28日，原珠海市香洲区安全生产监督管理局向香喷喷 食府直接送达行政处罚告知书和行政处罚听证告知书。香喷喷食府书 面放弃听证。2018年12月3日，原珠海市香洲区安全生产监督管理局作 出（珠香）安监罚〔2018〕6号《行政处罚决定书》（以下简称被诉行 政处罚决定）认定香喷喷食府未经许可擅自设置户外招牌，将旧的户 外招牌拆除和新的户外招牌安装承揽给没有设计、施工等相关资质的 某广告公司，导致事故发生，对事故负有责任。根据《生产安全事故 报告和调查处理条例罚款处罚暂行规定》第三条，认定香喷喷食府为 事故发生单位。依据《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条第 一款第一项和《生产安全事故罚款处罚规定（试行）》第十四条的规 定，决定给予其20万元罚款的行政处罚。香喷喷食府不服，提起本案 诉讼。
【案件焦点】

1.被诉行政处罚决定认定香喷喷食府是事故发生单位是否正确；2. 被诉行政处罚决定适用法律是否正确。
【法院裁判要旨】





广东省珠海市金湾区人民法院经审理认为：住建部《城市户外广 告设施技术规范》发布在《珠海市户外广告设施设置技术规范》之 后，应适用住建部《城市户外广告设施技术规范》。被诉行政处罚决 定是依据《珠海市户外广告设施设置技术规范》而作出，法律适用错 误。假设《珠海市户外广告设施设置技术规范》可以作为被诉行政处 罚决定的法律依据，其第5.1条规定的是户外广告设施的设计行为应由 具备相应资质的单位设计，原珠海市香洲区安全生产监督管理局拟处 罚的是安装行为没有承揽给有相关资质的企业，其适用第5.1条亦属错 误。

广东省珠海市金湾区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼 法》第七十条之规定，判决如下：

撤销原珠海市香洲区安全生产监督管理局于2018年12月3日作出 （珠香）安监罚〔2018〕6号《行政处罚决定书》。

珠海市香洲区应急管理局不服，提起上诉。广东省珠海市中级人 民法院经审理认为：香喷喷食府与某广告公司之间形成的是加工承揽 合同关系，组织员工生产、完成工作任务、收取工作报酬的主体是承 揽人某广告公司，定作人香喷喷食府只是验收工作成果、支付报酬而 已，不是组织本次生产活动的主体单位。从户外广告设施和招牌设置 许可证可知，香喷喷食府设置的是户外招牌。根据住建部《城市户外 广告设施技术规范》的规定，户外招牌不属于户外广告设施。户外广 告设施的设计和施工单位应具备相应的资质，但户外招牌的制作、安 装、施工没有此项规定。香喷喷食府没有审查承揽单位相关资质的法 定义务。本案不属于《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一 款“生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不 具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人”规定的情形，香喷喷





食府不是本案生产安全事故责任单位。一审判决虽没有评述被诉行政 处罚决定的处罚对象是否准确，但认定事实无误，且最终处理结果正 确，应予维持。

广东省珠海市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持原判。 【法官后语】
本案以承揽合同关系的本质特征为落脚点，认定定作人香喷喷食 府不属于《中华人民共和国安全生产法》第一百零九条规定的对生产 安全事故负有责任的生产经营单位，对于规范安全生产监督管理部门 正确认定生产经营单位的安全生产义务以及生产安全事故责任主体具 有典型意义。

当生产经营单位存在违法发包行为时，若发生生产安全事故，行 政机关往往不区分该发包行为是承包关系还是承揽关系，均以违反 《中华人民共和国安全生产法》第四十六条第一款“生产经营单位不得 将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或 者相应资质的单位或者个人”的规定，对“发包方”和“承包方”采取双罚 制。实际上，发包是指法律上的承包合同关系，而非现实生活中所使 用的“发包”，尤其是被称为“发包”实为“承揽”的行为。因此，正确区 分承揽关系与承包关系，对于认定生产安全事故责任主体而言，尤为 重要。
在承揽合同关系中，承揽人按照定作人的要求以自己的设备、技 术和劳力完成工作，对工作成果的完成负全部责任，定作人根据约定





验收工作成果、支付工作报酬。在承包合同关系中，发包人将生产经 营项目部分或全部发包给承包人，由承包人自行经营管理。两者本质 区别在于，承包关系涉及自行经营管理权，而承揽合同的标的物是特 定的劳动成果，不涉及经营管理权。本案中，某广告公司只负责香喷 喷食府户外招牌拆改及LED字的安装，不涉及经营管理权，香喷喷食 府与某广告公司之间形成的是承揽关系，香喷喷食府是定作人，不是 违法发包人，因此不是涉案生产安全事故责任单位。

本案判决认定定作人不是《中华人民共和国安全生产法》第四十 六条第一款所指的“违法发包人”，因此不属于该法第一百零九条规定 的对生产安全事故负有责任的生产经营单位，既有效发挥了行政诉讼 的监督职能，督促行政机关正确履行职责、规范此类执法活动；又充 分保护了企业的合法权益，让企业放心经营、安心经营，对创造公 开、透明、稳定、可预期的营商环境具有积极影响；也为类案的处理 提供了一定的参考价值。

编写人：广东省珠海市中级人民法院 王智斌 宋义明