——有机绿色食品公司诉国家市场监督管理总局行政处罚案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
北京市第一中级人民法院（2018）京01行初1671号行政判决书 2.案由：行政处罚纠纷
3.当事人
原告：有机绿色食品公司
被告：国家市场监督管理总局（以下简称市场监管总局） 【基本案情】
有 机 绿 色 食 品 公 司 获 得 的 有 机 产 品 认 证 证 书 编 号 为 129OP1200211，有效期至2019年2月28日，认证类别为植物生产（获 证蔬菜包括西红柿等23种） ，生产基地名称为中绿北京顺义有机基 地。2018年5月7日，有机绿色食品公司的有机认证证书已经被依法撤 销。有机绿色食品公司与北京翠微家园超市连锁经营有限责任公司牡 丹园店为联营关系，由有机绿色食品公司员工负责在超市中销售其产 品。
2018年5月11日，原北京市质量技术监督局（以下简称原北京市质 监局）向有机绿色食品公司作出京（稽）质监罚字〔2018〕5号《行政 处罚决定书》（以下简称行政处罚决定），认定有机绿色食品公司将 普通西红柿加贴有机认证标志后充作“有机西红柿”销售的行为，属于 生产、销售以次充好的有机蔬菜的行为，违反了产品质量法第三十二 条的规定，依据该法第五十条的规定，责令其停止生产、销售以次充 好的有机蔬菜，给予以下行政处罚：1.罚款17505.09元；2.没收违法所 得4650.6元。罚没合计22155.69元。
2018年7月9日，市场监管总局收到有机绿色食品公司的行政复议 申请，复议请求为：撤销行政处罚决定，责令原北京市质监局向有机 绿色食品公司退还罚没款22155.69元。2018年8月19日市场监管总局作 出被诉复议决定后送达有机绿色食品公司，有机绿色食品公司收到后 不服（国）质检复决字〔2018〕58号《国家市场监督管理总局行政复 议决定书》（以下简称被诉复议决定），决定确认原北京市质监局作 出的行政处罚适用依据错误，决定撤销行政处罚决定，责令原北京市 质监局重新作出行政处罚。原告不服，诉至法院，要求撤销被诉复议 决定。
庭审中，有机绿色食品公司明确表示对市场监管总局作出被诉复 议决定的程序没有异议。另查明，因本市行政机关机构改革，新组建 的北京市市场监督管理局承继行使原北京市质监局的相应职权。
【案件焦点】
1.本案行政处罚主体是否适格；2.行政处罚决定认定事实是否清 楚；3.本案行政处罚法律适用是否正确。
【法院裁判要旨】
北京市第一中级人民法院经审理认为：关于焦点问题一，依据 《有机产品认证管理办法》第三条、第四条、第三十三条第一款、第 五十五条第二项的规定，本案原告将普通西红柿加贴有机认证标志后 充作“有机西红柿”进行销售的行为，属于未在认证证书限定的产品类 别、范围和数量内使用中国有机产品认证标志的情形，原北京市质监 局有权针对上述行为进行处罚。
关于焦点问题二，法院同意被诉复议决定的相关认定。原告将普 通西红柿加贴有机认证标志，充作“有机西红柿”销售的行为确实存 在。
关于焦点问题三，法院认为行政处罚的法律适用不正确，本案中 西红柿等蔬菜确不属于产品质量法第二条第一款所规定之产品范畴。 行政处罚决定依据产品质量法的规定作出处罚适用法律确属不当。
需要指出的是，被诉复议决定认为本案中所涉违法行为也违反了 消费者权益保护法第二十三条第二款的规定，根据消费者权益保护法 第五十六条第一款第二项的规定，原北京市质监局有权作出行政处 罚。法院认为被诉复议决定中的该部分认定对法律适用的理解不正 确。本案中原告的行为在农产品质量安全法中作出了应当予以处罚的 规定。在此情况下，工商行政管理部门或者其他有关行政部门不宜再 依据消费者权益保护法第五十六条第一款第二项对上述违法行为作出 处罚。
就本案而言，有权针对涉案违法行为作出处罚的行政主体并不相 同，故只要在对同一违法行为不重复处罚的前提下，原北京市质监局
若依据《有机产品认证管理办法》的相关规定针对违法行为进行处罚 则并不违反上位法的规定，本案亦不存在应当优先适用何种法律规定 的情况。被诉复议决定基于此撤销行政处罚决定书结论正确。关于行 政复议程序，原告明确表示无异议。法院经审查，对其合法性予以确 认。
综上，被诉复议决定结论正确，程序合法，原告要求撤销被诉复 议决定的上诉主张，均缺乏事实及法律依据，其诉讼请求法院不予支 持。
北京市第一中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第 六十九条之规定，判决如下：
驳回原告有机绿色食品公司的诉讼请求。 【法官后语】
1.法律规范的选择适用
（1）本案行政处罚能否依据产品质量法作出
原北京市质监局依照产品质量法第五十条的规定作出本案行政处 罚，法律适用不正确。因为产品质量法第二条第二款规定，本法所称 产品是指经过加工、制作，用于销售的产品。经过“加工、制作”的产 品，不包括内在质量主要取决于自然因素的产品。因此，按照本条的 规定，各种直接取之于自然界，未经加工、制作的产品，不适用产品 质量法的规定。本案中的西红柿等蔬菜确不属于产品质量法第二条第 一款所规定之产品范畴，故本案行政处罚决定不能依据产品质量法的 规定作出。
（2）本案行政处罚依据《有机产品认证管理办法》的规定作出
本案中，有机绿色食品公司其将普通西红柿加贴该公司有机认证 标志后销售的行为属于未在认证证书限定的产品类别、范围和数量内 使用的情形，市场监管部门有权依据《有机产品认证管理办法》第五 十五条第二项、第三十三条第一款的规定进行处罚。
（3）有机绿色食品公司的行为是否违反了农产品质量安全法的规 定
农产品质量安全法第三十二条规定，销售农产品必须符合农产品 质量安全标准，生产者可以申请使用无公害农产品标准。农产品质量 符合国家规定的有关优质农产品标准的，生产者可以申请使用相应的 农产品质量标志。禁止冒用前款规定的农产品质量标志。
农产品质量安全法所称农产品质量标志，是指由国家有关部门制 定并发布，加施于获得特定质量认证的农产品的证明性标识，如无公 害农产品、绿色食品、名牌农产品、有机农产品的标志。冒用农产品 质量安全标志包括很多情况，本案中有机绿色食品公司将普通西红柿 加贴有机认证标志后，充作“有机西红柿”销售的行为属于擅自扩大、 改变质量安全标志的使用范围的情形，该行为在农产品质量安全法中 作出了应当予以处罚的规定，
从我国的法律位阶来看，法律的位阶和效力高于地方性法规、规 章，地方性法规、规章的规定不得与法律相冲突和抵触。最高人民法 院在2004年出台的《最高人民法院关于审理行政案件适用法律规范问 题的座谈会纪要》中，对此类法律规范冲突指明了方向，该座谈会纪 要明确了下位法不符合上位法的判断和使用，规定了下位法的规定不
符合上位法的，人民法院原则上应当适用上位法。需特别说明，法律 位阶虽不同，《有机产品认证管理办法》与农产品质量安全法对涉案 应予处罚的行为的规定并不存在法律规定相冲突之处，也不存在下位 法不符合上位法规定的情形，拥有处罚权的机关不同，所以没有优先 适用哪一个法条的问题，但是否能够由两个部门都对当事人进行处 罚，还应当注意不能违反“一事不二罚”的原则。
2.“一事不二罚”原则在本案中的体现
在行政法领域，“ 一事不二罚”是一个重要的原则，是指对违法行 为人的同一违法行为，不得以同一事实和同一依据给予两次或者两次 以上的处罚，其目的是在于防止重复处罚，体现过罚相当，保护当事 人的合法权益。如前所述，本案原告只有一个行为：将非有机农产品 加贴有机认证标识销售。但是处罚依据却有两个。对于这个情况，要 以行政处罚法中的规定作为依据。我们知道，在行政处罚法规定的处 罚种类中，警告是给予当事人严肃告诫的一种行政处罚，主要适用于 情节比较轻微，尚未造成严重社会危害的违法行为，对当事人同一违 法行为进行两次以上的警告没有意义。而没收、责令停产停业、暂扣 或者吊销许可证、行政拘留等处罚则通常意义上只能执行一次，不可 能重复进行，只有罚款最有可能被重复使用。对此行政处罚法第二十 四条规定，对当事人的同一违法行为，不得给予两次以上的罚款的行 政处罚。也就是说，对于同一违法行为，如果不同法律法规规定了不 同种类的行政处罚，则法律并不禁止并用，但是对于罚款的行政处罚 只能给予一次。
本案是行政违法行为的法条竞合，所谓法条竞合是指一个行为同 时违反了多个法律条文，从而在法律上构成了多个具有可罚性的违法 行为，通常而言有权的行政机关可以分别作出处罚决定，只是不能再
作两次以上同样类型的行政处罚。农产品质量安全法对本案所涉违法 行为作出了由县级以上人民政府农业主管部门予以决定处理、处罚的 规定。《有机产品认证管理办法》亦将本案所涉违法行为的处罚权赋 予了地方认证监管部门。就本案而言，有权针对涉案违法行为作出处 罚的行政主体并不相同，但根据行政处罚法第二十四条的规定，罚款 的处罚只能作出一次。本案中，在农业部门没有针对涉案行为作出过 处罚的情况下，工商行政部门依据《有机产品认证管理办法》对当事 人进行处罚并无不当。
编写人：北京市第一中级人民法院 徐钟佳
