——高某琴诉县政府土地行政确认及行政赔偿案
【案件基本信息】 1.裁判书字号
湖南省高级人民法院（2019）湘行终2259号行政判决书 2.案由：土地行政确认纠纷
3.当事人

原告（上诉人）：高某琴

被告（被上诉人）：县政府、州政府 第三人：劳某明、韩某文
【基本案情】

1987年4月，韩某文购买了向某来的宅基地，取得了《集体土地建 设用地使用证》， 载明四至为：前齐永龙公路界，后齐河坎（自己房 屋保坎），左齐自己房屋基础（与劳某明相邻侧），右齐自己房屋基 础。1988年11月，劳某明购买了向某来的另一块宅基地并建房。双方 房屋建成后，县国土局给韩某文绘制的宅基地平面图表明双方相邻处 隔有一空隙。1995年3月11日，劳某明取得《国有土地使用证》（以下 称21号国土证），载明四至为：东与向某华共用墙壁，南齐永龙公路





界，西齐韩某文房屋基础，北齐自建保坎。3月15日，劳某明到县城镇 规划办申请扩建房屋。在扩建过程中，劳某明在与韩某文相邻侧的空 隙上，靠韩某文家墙基砌了墙。

2005年11月，劳某明将房屋卖给高某琴。高某琴于2006年4月20日 申请土地变更登记。在申报期间，韩某文于4月24日申请确权。县政府 作出《土地权属争议处理决定书》， 以与原始买卖协议中记载四至不 符为由将21号国土证作废，同时将涉案争议地使用权确定给韩某文， 并停止办理劳某明转让给高某琴的变更登记手续。高某琴不服，提起 行政诉讼，法院判决撤销该处理决定。后县政府陆续作出与之前处理 结论相同的两份决定书，均被法院判决撤销。

2015年5月，韩某文再次申请确权，县政府作出《关于灵溪镇河西 街居民韩某文与劳某明、高某琴土地权属争议处理决定书》（以下称1 号处理决定），再度将争议地使用权确定给韩某文。高某琴不服， 申 请行政复议， 州政府作出《行政复议决定》（以下称12号复议决 定），维持县政府的处理决定。高某琴不服，提起本案诉讼。
【案件焦点】

在一方当事人申请土地变更登记过程中，另一方当事人就该土地 申请确权的，行政机关应按土地权属争议还是按土地行政登记争议进 行处理。
【法院裁判要旨】

湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院经审理认为：韩某文 的土地使用证未经法定程序撤销前，应推定其具有法律效力，成为确 定土地权属的依据。高某琴并无土地权利证书，其房屋系受让于劳某





明，而劳某明在购地时就已明确齐韩某文房屋基础。故县政府基于韩 某文已经登记的土地使用证，并结合购地协议等其他佐证，认定韩某 文管理使用已登记在其土地使用证四至范围内的土地，并由此确定高 某琴的宅基地范围，认定事实清楚。根据土地登记办法的相关规定， 在本案争议地明显处于诉讼的情况下，高某琴要求办理变更登记，条 件不成就，且请求变更登记与本案行政确认之诉分属不同的案由，理 应另行诉讼。

湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院依照《中华人民共和 国行政诉讼法》第四十九条第四项、《最高人民法院关于适用〈中华 人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一条第二款第四项、第六十九条 第一款第一项规定，裁定：

驳回高某琴的诉讼请求。

高某琴不服一审裁定，提起上诉。

湖南省高级人民法院经审理认为：已经颁发了土地权属凭证，且 权证四至范围界定清楚明确、记载四至不存在重叠、交叉或者包含等 情形的争议，不应认定为土地权属争议。对土地权属凭证四至范围的 认定，应当以颁发该土地权证时四至界线所处的位置为准，发证后， 当事人对四至界线标志点、线、物位置的改变，在其依法重新取得新 的土地权属凭证前，并不能引起原有土地证四至范围的变化。劳某明 对房屋进行扩建而引起房屋墙基向外扩张，该扩建行为并不能引起其 之前已经取得的21号国土证四至范围的变化。本案纠纷因劳某明在扩 建房屋时将墙壁砌在韩某文房屋墙基上而产生，该纠纷不属于土地权 属纠纷，应当通过建筑物间是否存在侵权或是否存在相邻权纠纷的方 式解决。





在一方当事人申请土地变更登记的过程中，另一方当事人就该土 地申请确权的，土地登记部门应当认真审查双方争议的实质究竟是土 地权属争议还是土地变更登记争议。如果认为属于土地权属争议，则 应当先解决权属争议，再启动土地变更登记程序，不能在土地权属争 议处理程序中，先依据土地变更登记的相关规定注销一方当事人的土 地权证，再以土地存在权属争议为由不予办理变更登记，导致被注销 权证的一方当事人在权属争议处理中处于不利地位。高某琴请求县政 府为其办理土地变更登记的诉讼请求，实质是请求判令县不动产登记 机构履行《不动产登记暂行条例》第七条规定的土地变更登记法定职 责，土地权属争议与土地变更登记所依据的基础事实、法律、程序规 定等均不相同，且履行土地变更登记职责的法定主体并非县政府和州 政府，故不能合并在本案诉讼中一并予以审理。

湖南省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼》第八十九 条第一款第二项规定，判决：

一、撤销湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2016）湘 31行初86号行政裁定书；

二、撤销县政府1号处理决定及州政府12号复议决定；

三、驳回高某琴的其他诉讼请求。

【法官后语】

本案涉诉争议从2006年延续至今，行政机关先后4次作出确权处理 并复议，但均被人民法院判决撤销。行政机关之所以屡次以基本相同 的理由作出结论相同的处理决定，最主要的问题是未能准确界定土地 权属争议与土地行政登记争议在基础事实、法律依据、程序规定等方





面存在的差别，导致历次处理决定均围绕确权处理程序本身的合法性 以及土地证记载四至边界中“齐房屋基础”是以墙为界还是以整个基脚 的边缘为界等概念的理解问题展开，忽视了作出土地权属争议确权处 理的前提条件是否存在这一关键因素。

人民法院审理此类案件，首先应当准确识别土地权属争议与土地 行政登记争议。根据《土地权属争议调查处理办法》《国土资源部办 公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复 函》（国土资厅函〔2007〕60号）的相关规定，土地权属争议， 是指 土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权或者使用权的归属而 发生的争议。已经颁发土地权属凭证且该证四至范围界定清楚明确 的，不属于土地权属争议。如果根据已经核发的土地权属凭证均无法 确定争议地权属，或者仅有一方权属凭证包含有争议地、但该凭证对 争议地记载的四至不清楚，抑或是双方的权属凭证均包含有争议地， 但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形，仍 属于土地权属争议。本案中，双方的土地使用证是在双方房屋已经建 成的基础上颁发的，土地使用证相邻界记载为齐各自房屋基础，双方 均认可颁发土地证时，其房屋相邻界存在一条0.4米宽的自然沟，即双 方的土地使用证界线清晰且并不交叉。据此，本案争议不属于土地权 属争议。造成本案纠纷的根本原因是争议双方在取得土地证后，均占 用原来相邻界的自然沟扩建了房屋，使争议时的房屋现状相比颁发土 地使用证时的房屋原状发生了改变，故本案并非因行政机关颁发土地 证而产生的权属纠纷，应当属于地上建筑物之间的侵权或者相邻权纠 纷。

要正确指引行政机关适用相应程序依法作出处理，不能简单地撤 销决定了事，避免行政机关屡次作出行政决定又屡次撤销，导致争议





久拖不决，激化双方矛盾。要引导行政机关准确甄别双方争议的实 质，如果当事人提出的争议属于土地权属范围，则应当通过确权程序 处理；如果仅属于登记记载错误，则可以引导当事人通过申请变更登 记、针对颁证行为申请行政复议或者提起行政诉讼的方式寻求救济。 在一方当事人申请土地变更登记的过程中，另一方当事人就对方申请 变更登记的土地申请确权的，行政机关经审查后如果认为属于土地权 属争议，则应当暂缓启动土地变更登记程序，待权属争议解决后，再 依法进行土地变更登记，而不能在土地权属争议处理程序中，直接依 据土地变更登记的相关规定先注销一方当事人的土地权证，再以土地 存在权属争议为由不予办理变更登记，这样不仅混淆土地权属争议处 理程序和土地变更登记程序，还导致被注销权证的一方当事人在权属 争议处理中处于不利地位。

本案审结后，湖南省高级人民法院及时向县政府发出了司法建议 函，指出其在本案争议处理中存在的违法问题，厘清了争议实质，指 明了有效救济途径。县政府回函认同湖南省高级人民法院对本案争议 实质的定性，并表示会依法及时启动对直接注销一方当事人土地使用 证的纠错程序，同时积极引导另一方当事人通过民事途径解决纠纷。 本案的审理，实现了“三个效果”的有机统一，对类案审理具有指导意 义。

编写人：湖南省高级人民法院 黄一凡 刘威