丁某诉某村民委员会土地承包经营权案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省常州市中级人民法院(2022)苏04民终1705号民事判决书 2.案由：土地承包经营权纠纷
3.当事人
原告(上诉人):丁某
被告(被上诉人):某村民委员会
【基本案情】
丁某系某村村民。2006年4月，丁某与某村民委员会签订土地承包流转租 赁协议，约定为搞好某景观带建设，将丁某承包的0.99亩土地以出租的形式流 转给某村民委员会经营，期限自2006年4月30日至2014年4月30日，并约定 了相应的青苗补贴及租金。流转协议签订后，某村民委员会足额支付了丁某相 应补贴及租金。协议到期后双方未续签。租赁期8年内的租金某村民委员会已 经足额支付给丁某。自2015年起，某村民委员会继续租用丁某土地并支付租 金，标准为：2015年至2017年租金600元/亩，2018年至2021年租金1500元 /亩，租金均已足额支付给丁某。现丁某以双方协议到期后没有续签，租金标准 太低为由诉至法院，要求某村民委员会清除已种植苗木，返还承包地。
根据当地地方政府文件规定，某景观带建设是自2006年以来区政府为了改 善城乡环境大力推行绿色通道建设的项目之一。
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中国法院2024年度案例 ·土地纠纷(含环境资源纠纷)
【案件焦点】
涉案土地经营权流转到期后丁某是否有权要求某村民委员会清空、返还 土地。
【法院裁判要旨】
江苏省常州市武进区人民法院经审理认为：丁某与某村民委员会签订的土 地流转协议系双方的真实意思表示，不违反法律规定，应属合法有效。协议到 期后，虽双方未续签书面合同，但某村民委员会继续租赁案涉土地并支付租金， 丁某也按期领取租金且未提出异议，应当认为原协议继续有效。某村民委员会 根据区政府统一部署，租赁包含丁某的土地在内的土地用于建设绿色通道，有 利于改善城乡环境，促进城乡协调发展，推动生态文明建设，案涉土地使用具 有公益性和广泛性。某村民委员会已按照规定为失地农民予以补偿，并按区、 镇两级政府规定的标准以1500元/亩的租金支付给丁某，并无不合理之处，未 侵害丁某合法权益。故，丁某要求清除苗木、返还土地使用权的诉讼请求缺乏 事实和法律依据，不予支持。
江苏省常州市武进区人民法院依照《中华人民共和国农村土地承包法》第 七条，《中华人民共和国合同法》第二百三十六条，《最高人民法院关于适用 〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第九十条规定，判决：
驳回丁某的全部诉讼请求。
丁某不服一审判决，提起上诉。
江苏省常州市中级人民法院经审理认为：丁某将其承包的土地转租给某村 民委员会用于国道绿化建设，涉及城乡建设和发展事业。在某村民委员会已经 向其支付了相对合理对价的情况下，丁某要求某村民委员会清除苗木、返还土 地使用权，与社会公共利益不符，故对其诉讼请求，不予支持。丁某的上诉请 求，依据不足，不予支持。
江苏省常州市中级人民法院依据《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七 十七条第一款第二项规定，判决：
驳回上诉，维持原判。
一、土地纠纷 19
【法官后语】
公共利益属于公法领域的概念。然而，随着社会的发展，在私法领域引入 公法规范，对私人权利进行适当限制有利于规范社会秩序，如《中华人民共和 国民法典》中多处涉及公共利益的规定，其中第一百一十七条规定“为了公共 利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当 给予公平、合理的补偿”。本案要处理的核心法律问题就是当事人意思自治原 则下公共利益的考量。
公共利益在性质上属于不确定概念，我国法律上并没有直接规定何为公共 利益。司法实践中，判断公共利益，应分析公共利益的内涵，结合利益所代表 群体的广泛性、长期性等因素综合确定。公共利益范畴的核心内容是其公共性， 基本内涵是指特定社会历史条件下，从私人利益中抽象出来能够满足共同体中 全部或大多数社会成员的公共需要，经由公共程序并以政府为主导所实现的公 共价值。公共利益的基本特征为：第一，主体的不特定性。公共利益的主体是 不特定的多数人或全体，这些不特定主体的共同利益，指向主体利益相一致 的方面。第二，直接相关性。公共利益也应为利益主体所直接享受，要避免 把与公共利益间接相关的事项都归为公共利益。第三，目的的非营利性。政 府征收不能以营利为目的，否则就不属于公共利益。本案中，双方土地流转 租赁协议中明确该土地流转的用途系为了搞好涉案景观带建设。根据当地政 府文件的规定，案涉流转土地景观带建设是为改善城乡环境，促进经济效益、 社会效益、环境效益的健康协商发展。可见，某村民委员会的案涉合同目的 具有公共性，其代表政府租用丁某土地是为了当地群众的共同利益，与当地 群众直接相关，政府使用该土地不以营利为目的，流转租赁土地是为了满足 公共利益的需要，具有合法性和正当性。虽根据《中华人民共和国民法典》 第三百三十九条的规定，案涉协议到期后，丁某可以自主决定依法采取出租 等方式向他人流转土地经营权，但当地政府为建设景观带对包含丁某承包地 在内的土地投入大量的人力和财力，如清空、返还丁某土地，必然影响到整 个绿色通道项目建设的成果，造成资源浪费、损害公共利益，且从协议约定
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中国法院2024年度案例 ·土地纠纷(含环境资源纠纷)
的土地用途来看，丁某应当知道其土地流转是为了公共利益的需要，并具有 长期性，故在合同具备继续履行的客观条件的情况下，对丁某返还土地的请 求应不予支持。
当个人利益与公共利益发生冲突，以公共利益原则限制契约自由时，应以 公平正义为基本核心，对因契约自由受到限制而减损的个人利益予以公平、合 理的补偿。就本案而言，某村民委员会按协议约定支付丁某一次性青苗费和每 年租金，协议到期后，也按当地政府规定，按期合理提高租金标准支付丁某租 金，丁某因公共利益而减损的个人利益得到公平、合理的补偿。
编写人：江苏省常州市武进区人民法院 熊金明 颜琴
