房地产开发公司诉某市自然资源和规划局 不履行国有土地使用权出让职责案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2022)苏06行终683号行政判决书
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2.案由：不履行国有土地使用权出让职责 3.当事人
原告(上诉人):房地产开发公司
被告(被上诉人):某市自然资源和规划局(以下简称某市自规局)
【基本案情】
2009年11月17日，某市自规局就某地块出让发布了《国有建设用地使用 权出让公告》(以下简称案涉出让公告)。置业公司和房地产开发公司报名参加 竞买活动，并缴纳了980万元保证金。2009年12月25日，某市自规局向房地 产开发公司和置业公司发出竞买通知，同意房地产开发公司和置业公司参加该 宗土地出让活动，并告知挂牌起始时间和截止时间，挂牌期间置业公司报价 6498万元。2009年12月31日，某市自规局向房地产开发公司发出《取消竞买 人资格的通知》(以下简称《取消通知》),认为房地产开发公司报名时没有提 交房地产开发企业资质证书，只出具了有关部门“正在办理”的证明，决定取 消房地产开发公司的竞买人资格。2010年4月22日，房地产开发公司向海安 市人民法院提起行政诉讼，要求撤销《取消通知》,海安市人民法院作出 (2010)安行初字第0017号行政判决，认为某市自规局取消房地产开发公司竞 买人资格的行为缺乏法律依据，且程序违法，判决撤销《取消通知》。置业公 司不服提起上诉，二审、再审均被驳回。
2015年8月12日，某市自规局与置业公司达成和解协议，某市自规局退 还置业公司竞买保证金并补偿损失，置业公司退出竞买活动。此后，房地产开 发公司多次要求某市自规局恢复挂牌程序未果后，于2021年10月25日向法院 提起本案诉讼，请求判决某市自规局按照案涉出让公告及竞买须知的内容履行 土地出让职责、恢复挂牌程序、确认房地产开发公司为本次挂牌程序唯一中标 人资格并签订《成交确认书》。
【案件焦点】
房地产开发公司要求某市自规局按照案涉出让公告及竞买须知的内容继续
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中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
履行土地出让职责，并与房地产开发公司签订成交确认书及国有土地使用权出 让合同，是否具有事实根据和法律依据，理由能否成立。
【法院裁判要旨】
南通经济技术开发区人民法院经审理认为：置业公司已退出挂牌出让活动， 招拍挂出让活动仅剩房地产开发公司，无法体现出让活动的竞争性。案涉地块 未完成拆迁，属于“毛地”,不符合现行土地出让条件。与案涉出让公告发布 时相比，土地市场价格已发生巨大变化，如直接按案涉出让公告恢复挂牌，明 显损害国家和社会公共利益。综上，案涉出让公告对应的挂牌程序已不适合继 续进行。
南通经济技术开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十 九条之规定，判决如下：
驳回房地产开发公司的诉讼请求。
房地产开发公司不服一审判决，提出上诉。江苏省南通市中级人民法院经 审理认为：国有土地使用权挂牌出让公告行为属于要约邀请，竞买人提出报价 并按要约邀请支付保证金的行为属于要约，双方当事人尚未形成土地使用权出 让合同关系。某市自规局并未对房地产开发公司的出价作出承诺，即使置业公 司退出竞买，也不意味着房地产开发公司必然可以成为竞得人。房地产开发公 司要求某市自规局与其签订国有土地使用权出让合同的主张不符合行政协议意 思自治的基本原则，以及要约、承诺的基本规则。从房地产开发公司要求继续 按照案涉出让公告挂牌出让的现实可能性来看，案涉出让公告适用的土地出让 条件已发生重大变化。第一，案涉地块的规划设计要点有效期为12个月，土地 估价的有效期为半年，目前已远远超过有效期，显然不能依照原公告的内容执 行。第二，在国家禁止毛地出让的情况下，案涉地块未拆迁完毕，不符合现行 的出让条件。第三，某地区房地产市场已发生显著变化，如果继续按房地产开 发公司的报价6588万元执行，不能实现案涉地块国有土地使用权出让的目的， 会使国有资产遭受巨大损失，造成公共利益的严重损害。
综上，无论是从土地挂牌出让公告的法律性质，还是目前土地出让的现实
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条件来看，作为竞买人的房地产开发公司，直接要求某市自规局恢复挂牌出让 行为，并与之签订成交确认书、国有土地使用权出让合同，均缺乏事实根据和 法律依据。
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
国有土地使用权出让行为存在标的大、履行周期长、参与主体多、民事行 政交织等诸多特点，导致其一直是行政管理实践中的热点问题。在土地出让过 程中，往往可能因为某一环节的违法或违约行为，导致出让程序中断甚至终止。 虽然土地出让的目的在于实现土地市场化资源配置，促进土地利用，应当尽可 能地促进合同目的实现，但土地同时也是稀缺资源，因为不当出让、使用造成 的损失是不可逆转的。当事人因是否继续履行出让程序发生争议时，法院应当 从行政和民事两个方面综合考虑土地继续出让的合法性、可行性、必要性，从 而最大化地实现土地利用价值，维护公共利益与个人权益之间的平衡。
一 、国有土地使用权挂牌出让公告的性质
国有土地使用权出让兼具行政和民事双重性质。从行政管理的角度观察， 发布出让公告的行为毫无疑问属于具体行政行为，但是，与传统高权行政行为 不同，发布出让公告行为并不直接设定行政法上的权利义务，而需要双方签订 国有土地使用权出让合同，才会产生土地出让的效果。《招标拍卖挂牌出让国 有建设用地使用权规定》第二条第四款规定，本规定所称挂牌出让国有建设用 地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易 条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格， 根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人 的行为。根据上述规定可见，国有土地使用权出让公告属于要约邀请，竞买人 在竞买申请中提出报价，并按要约邀请支付保证金的行为，属于要约，双方当 事人尚未形成土地使用权出让合同关系。在自然资源主管部门与竞买人签订成
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交确认书、国有土地使用权出让合同之前，自然资源主管部门尚未对竞买人的 报价作出承诺，双方关系仍停留于缔结合同过程中的要约阶段。
二 、终止国有土地使用权挂牌出让行为的行政法考量
《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》对自然资源主管部门在土 地挂牌阶段能否终止挂牌并未明确规定。《最高人民法院关于审理行政协议案 件若干问题的规定》第十六条规定了行政机关在履行行政协议过程中，可以基 于国家利益、社会公共利益而变更、解除协议的行政优益权，《中华人民共和 国行政许可法》第八条规定了行政许可所依据的法律规定发生变化，或者为了 公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。上述 两种情形，均是行政法律关系存在的情况下，行政机关对现有行政行为的撤销 权，根据“举重以明轻”的原则，在招拍挂阶段，双方尚未确定行政法上的权 利义务，理论上行政机关自可随时、无因地终止挂牌。但是，行政行为不同于 普通民事行为，行政机关自启动行政程序始，就应当履行勤勉、审慎，尽力实 现行政目标的义务。随意终止行政程序即使不违反法律规定，也会对行政机关 公信力、行政管理成本产生损失。因此，除非出现行政程序存在重大瑕疵、规 划发生变化、土地出让客观不能等情形，自然资源主管部门一般不得随意终止 挂牌行为。如本案中，规划条件、土地价值等出让条件已发生重大变化，继续 按照原出让公告的内容挂牌出让土地会损害公共利益，法院遂据此认可某市自 规局的终止挂牌行为。
三 、终止国有土地使用权挂牌出让行为的法律责任
国有土地使用权出让以签订出让合同为行政法律关系成立的标准，故终止 挂牌行为的法律责任，应纳入签订合同的视域考察。《中华人民共和国民法典》 第五百条规定了缔约过失责任。行政协议中的缔约过失责任，是指在行政协议 缔结过程中，行政机关因自己的过错而导致行政协议不成立无效或者被撤销， 应当对信赖该行政协议有效成立的行政相对人赔偿基于此项信赖而发生的损害。 缔约过失责任的存续期间即先合同义务存续期间，竞买人提出报价之时为要约， 如果以报价时间作为挂牌出让缔约过失责任的起始时间，则意味着发布出让公
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告起到竞买人报价时间止就不存在缔约过失责任，这就导致在这一阶段行政机 关更改挂牌公告、挂牌文件、终止挂牌等，无须承担任何责任。实践中，行政 机关发布出让公告后，竟买人基于对行政机关的信任，为竞得土地，往往会进 行调查、规划、设计方案、资金准备等，即为缔约投入人力物力，如不纳入损 失范围，则不利于权利完整保护，也有损行政公信力。因此，挂牌出让缔约过 失责任的存续期间，应始于挂牌公告公布之日，止于行政机关与竞得人签订国 有建设用地使用权合同之时。本案中，某市自规局曾错误地认定房地产开发公 司不具备竞买人资格，导致土地出让行为久拖不决直至终止，其显然存在缔约 过失，应当赔偿房地产开发公司相应损失。
编写人：江苏省南通市中级人民法院张祺炜冯禹源
