——食品公司诉某镇人民政府单方变更行政协议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
广东省珠海市中级人民法院(2022)粤04行终57号行政判决书 2.案由：单方变更行政协议
3.当事人
原告(被上诉人):食品公司
被告(上诉人):某镇人民政府(以下简称某镇政府)

【基本案情】
某镇政府依据某区政府于2013年11月22日作出《×x河“一河两岸”交 通水利项目国有土地上房屋征收决定书》,确定食品公司名下801003-2地块及 食品公司方用地红线外但属于食品公司方出资建设的码头属于征收范围内。 2016年9月10日，某市住房和城乡规划建设局某规划分局给某区“一河两岸” 办的函件明确：“我分局建议尊重历史情况，按商住功能评估上述用地及报建




七、行政协议 195

建筑。因该用地未完善转功能相关手续，建议一并核准其计补地价情况。”
2017年7月14日，某镇政府和食品公司签订了《国有土地上房屋及青苗 附着物协议收回补偿协议书》,约定“补偿总金额为人民币88709906.00元”。 某镇政府向食品公司支付了部分补偿款人民币35483962.40元，双方在实际计 算补偿款中已经扣除了相应的应该补缴的转变土地功能的地价款。
2019年，某市审计局经核查认为，某区政府未经严格审查及论证，将工业 用地上房屋按商住、办公及住宅进行评估补偿，比实际多付补偿款约6692.97 万元，要求重新协商征收补偿方案，并追回多给付的征收补偿款。故，某镇政 府于2021年2月4日作出《行政决定书》,决定收回其给食品公司的补偿款人 民币13706502.74元。食品公司不服，提起行政诉讼，请求法院：撤销被诉行 政决定书。
【案件焦点】
《补偿协议书》相关条款是否属于无效或严重损害公共利益的情形。
【法院裁判要旨】
广东省珠海市金湾区人民法院经审理认为：本案属于行政协议纠纷，某镇 政府主张《补偿协议书》相关条款无效，并作出被诉行政决定收回补偿款，实 际上是通过行使行政优益权单方变更行政协议。故，本案的争议焦点在于《补 偿协议书》相关条款是否属于无效或严重损害公共利益的情形。行政协议作为 一类特殊类型的行政行为，对行政协议效力的判断首先应当适用行政诉讼法关 于无效行政行为的规定，即依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规 定的“重大且明显违法”标准进行严格判定。本案中，案涉地块上四栋房屋按 住宅、商业及办公功能进行评估补偿，具有事实依据：经原某区规划局及原某 县人民政府同意，涉案土地范围内建筑按商住楼手续报建；在民事案件执行程 序中，法院对涉案四栋建筑按商铺和住宅予以评估，并裁定变卖给食品公司； 食品公司多次申请土地功能变更未果系因为“一河两岸”政策未实质落地，相 关土地功能变更手续被冻结；几份政府公文均建议尊重历史情况，按商住功能




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评估案涉用地及报建建筑。某镇政府根据前述事实，与食品公司签订《补偿协 议书》,并在补偿款中扣除了相应转变土地功能的地价款，相关条款符合客观、 公平的补偿原则，未违反法律法规的强制性规定，显然不属于“重大且明显违 法”的情形，某镇政府理应履行协议约定的义务。
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款 规定：“在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益 的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民 法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的， 判决被告予以补偿。”据此，维护公共利益和实现行政管理目标是缔结和履行 行政协议的根本目的，也是行政优益权行使的基本要求。非因公共利益严重受 损，或者国家政策发生重大调整，协议各方均应按照协议予以履行，行政机关 不得单方变更、解除协议；同时，也要根据保护相对人信赖利益、诚实信用、 意思自治等基本原则进行利益衡量。具体到本案中，某镇政府主张补偿款来源 于公共财政，多支付补偿款会使公共利益受损。对此，本院认为，对于政府而 言，《补偿协议书》的签订包含了保障××河“一河两岸”交通水利项目顺利推 进、促进某区经济和社会发展等多种目的，协议带来的诸多效应难以用金钱衡 量，不能以金钱数额的计算替代公共利益的判断，即不能仅以增加财政支出或 者没有盈利为由行使行政优益权。某镇政府在实施征收补偿安置工作时处于主 导地位，签订协议前充分征求了相关职能部门意见并经区政府议定，完全知悉 涉案建筑的历史情况。涉案房屋按住宅、商业及办公功能进行评估补偿具有事 实依据，食品公司的合法权益依法应当予以保护。涉案征收补偿协议书已履行 逾三年，现某镇政府单方作出被诉行政决定，收回支付给食品公司的补偿款人 民币13706502.74元，违反了诚实信用原则和协议约定的义务，损害了行政相 对人的信赖利益。
广东省珠海市金湾区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十 条第一款第六项之规定，判决如下：
撤销某镇人民政府作出的《行政决定书》。



七、行政协议 197

某镇政府不服一审判决，提起上诉。广东省珠海市中级人民法院同意一审 法院裁判意见。
广东省珠海市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。

【法官后语】
行政协议是现代行政管理活动的新方式，通过行政机关与公民、法人或者 其他组织协商签订的协议，在行使行政管理职权、履行行政管理职责的过程中 实现国家利益和社会公共利益。对于行政协议，《中共中央、国务院关于完善 产权保护制度依法保护产权的意见》突出强调了要“完善政府守信践诺机制” “大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向 社会及行政相对人作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合 作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导更替等理 由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”。因此， 人民法院对行政协议案件中行政机关行使行政优益权单方面变更协议的审理更 应当审慎，明晰审判规则，有力辅助政府推动“放管服”改革，改善营商环 境，推动社会主义市场经济更有效率、更加公平、更可持续发展。
审理行政机关单方变更行政协议的案件，必须明确维护公共利益和实现行 政管理目标既是缔结和履行行政协议的根本目的，也是行政优益权行使的基本 要求。非因公共利益严重受损，或者国家政策发生重大调整，协议各方均应按 照协议予以履行，行政机关不得单方变更、解除协议；同时，也要根据保护相 对人信赖利益、诚实信用、意思自治等基本原则进行利益衡量。
一、行政优益权的正确行使
行政优益权，是指为实现行政管理或者公共服务目的、保护公共利益，行 政机关所具有的超越合同约束的特别权力。行政机关行使行政优益权需要合理 规范。订立行政协议的目的是实现特定的行政管理目标或者公共服务目的，所 以必须对行政协议的实施予以保障，其中重要的一环是对行政机关的行政优益




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权给予保障。对行政优益权进行保障，要求行政机关在合法行使优益权的同时 不损害行政协议相对人的合法权益。
笔者认为，对行政优益权的审查应当关注以下方面：第一，行政机关行使 行政优益权的权限。即订立合同的机关是否具有法律法规的授权，是否越权。 第二，行政机关在行使行政优益权时是否遵循了相关的法律程序。对行政优益 权的合理性审查包括对行政优益权行使的必要性和行政优益权的界限两个方面 进行审查。考量标准包括以下几个方面：(1)如果不行使行政优益权公共利益 是否将会遭受重大损失；(2)行政优益权的行使是否违反了信赖利益保护原 则，是否履行了自身的法定职责或承诺、约定；(3)行使行政优益权是否违背 了自由平等原则而将行政协议变为行政命令；(4)对情势变更的考量。情势变 更是否发生于行政协议订立之后，在行政协议订立时双方是否均无法预料，情
势变更是否涉及行政协议基础的根本改变，行政协议一方是否可能遭受重大损 失；(5)行政机关是否存在不诚信的现象，是否导致行政协议相对人利益受损 或行政协议无法履行。
二、行政行为需遵循诚实信用原则
诚实信用原则主要是指信赖保护，信赖保护是私法的诚实信用原则引入行 政法后确立的原则，是指非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变 更已经生效的行政决定。行政行为生效后产生法律上的效力，社会公众基于对 行政机关权威的尊重和信赖，将根据已经生效的行政行为来处分自己的权利， 安排自己的生产生活，从而使整个社会达到和谐稳定、井然有序的良好状态。 如果行政机关不能保证行政行为的稳定性、可预期性，随意地朝令夕改，将会 导致行政行为的相对人和其他社会公众无所适从，从而引发社会秩序的混乱。
每一个行政机关均具有自我纠错的法定职权。但是，纠错的前提是必须有 事实根据，遵守法定程序，依法进行，不能出尔反尔，违背诚实信用原则。国 务院《全面推进依法行政实施纲要》要求行政机关依法行政是必须遵守诚实守 信原则。即非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经作出并 生效的行政决定。对历史遗留问题的处理，行政机关应当本着实事求是、尊重





七、行政协议


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历史，符合现实的原则，本着保持谦抑、格外谨慎、有利于当事人的态度，依 法作出客观、公正处理，切忌出尔反尔，来回“翻烧饼”。
编写人：广东省珠海市金湾区人民法院程怡龚靖媛