——姚某诉某市住房和城乡建设局政府信息公开案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2022)苏06行终644号行政判决书
2.案由：政府信息公开 3.当事人
原告(上诉人):姚某
被告(被上诉人):某市住房和城乡建设局(以下简称某市住建局)




六、政府信息公开 189

【基本案情】
2021年10月16日，姚某向某市住建局提出政府信息公开申请，所需政府 信息描述为“某17号房屋被政府没收的凭据和清单”。2021年11月8日，某 市住建局对姚某作出《政府信息公开申请答复书》,认为姚某所申请公开的政 府信息属于国家秘密，决定不予公开。2021年11月10日，姚某再次向某市住 建局提出政府信息公开申请，要求公开前次申请公开的政府信息属于国家秘密 的证据材料。2021年12月2日，某市住建局对姚某作出《政府信息公开申请 答复书》,主要内容为：“姚某申请公开的政府信息系某市住建局对某市私房出 租改造房产档案进行定密的内部工作流程，具体是：1.某市住建局向某省住房 和城乡建设厅(以下简称某省住建厅)提出的定密申请；2.某省住建厅的复
函；3.某市住建局党委会将某市私房出租改造房产档案定为国家秘密的决定； 4. 到某市保密局办理备案登记手续。其中，第一项是某市住建局向某省住建厅 提出的定密申请，决定不予公开；第二项是某省住建厅作出的复函，文件明确 此件不对外公开，决定不予公开；第三项是某市住建局党委会讨论将某市私房 出租改造房产档案定为国家秘密的决定，决定不予公开；第四项是某市保密局 办理备案登记材料，某市住建局无此信息，建议向某市保密局咨询了解。”
姚某提起行政诉讼，请求撤销某市住建局于2021年12月2日作出的《政 府信息公开申请答复书》,责令某市住建局重新作出政府信息公开答复。
【案件焦点】
1.在当事人对政府信息公开申请未获支持的情况下如何寻求救济；2.当事 人能否再次提出政府信息公开申请，要求行政机关公开“不予公开”的理由和 依据。
【法院裁判要旨】
江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为：某市住建局经梳理姚某 的政府信息申请，对“某市私房出租改造房产档案”进行定密的工作流程信息 进行了分项告知，即答复中第一项至第四项信息。其中，第一项至第二项信息




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中国法院2024年度案例 ·行政纠纷


系某市住建局在履行行政管理职责过程中形成的请示报告等过程性信息，依法 可以不予公开；第三项信息系某市住建局党委会的讨论记录，依法不属于政府 信息范畴；第四项信息某市住建局未制作保存。因此，针对姚某的政府信息公 开申请，某市住建局所作答复均符合政府信息公开条例的规定。
江苏省南通经济技术开发区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条之规定，判决：
驳回姚某的诉讼请求。
姚某不服一审判决，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为： 行政行为的事实、理由和依据是行政行为的必要组成部分，也是审查和评价行 政行为是否合法的基本要素。政府信息答复与答复的事实、理由和依据，具有 不可分性，申请人认为知情权未获满足的，应当通过对政府信息答复申请行政 复议或者提起行政诉讼的途径解决。申请人不加限制地提出“事实之事实” “理由之理由”“依据之依据”的信息公开申请和诉讼，不符合行政行为合法性 审查的制度安排，背离了政府信息公开服务不特定多数人利益的制度目的，不 具有权利保护必要性，人民法院依法裁定不予立案或者驳回起诉。
本案中，针对姚某此前申请公开的“某17号房屋被政府没收的凭据和清 单”,某市住建局作出政府信息答复，告知姚某所申请的政府信息属于国家秘 密，决定不予公开。对于某市住建局的政府信息公开答复，姚某既可以向某市 住建局提出申诉，也可以申请行政复议或者提起行政诉讼，通过某市住建局对 该答复的合法性进行举证、以及复议机关、人民法院的合法性审查，认定某市 住建局作出答复是否具备事实和法律依据。
根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第 二条第三项规定，公民、法人或者其他组织要求行政机关为其制作、搜集政府 信息，或者对若干政府信息进行汇总、分析、加工，行政机关予以拒绝的，公 民、法人或者其他组织据此提起的诉讼不属于人民法院行政诉讼的受理范围。 在法律已经明确设定对政府信息公开救济途径和方式的前提下，姚某不依法对 答复是否合法、所涉政府信息是否属于国家秘密、应否公开等申请审查，而另




六、政府信息公开 191

行申请公开前次政府信息答复的事实、理由和依据，实质上是以信息公开的方 式要求某市住建局对前次答复是否合法作出理由说明，不符合政府信息公开中 对知情权保障的法律规定，且此种申请具有明显的咨询性质。因此，姚某提起 的诉讼不具有权利保护必要性。姚某的起诉不符合法定起诉条件，依法应当裁 定驳回姚某的起诉。
江苏省南通市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、 第四十九条第四项、第八十九条第一款第二项之规定，裁定如下：
一 、撤销江苏省南通经济技术开发区人民法院(2022)苏0691行初558号 行政判决；
二 、驳回上诉人姚某的起诉。

【法官后语】
无论是政府信息公开申请中的咨询，还是政府信息答复中的理由说明，都 属于尚未被政府信息公开条例所明确的例外事由。本案兼有咨询申请和理由公 开两个方面的特点，可以认为属于政府信息公开案件中的“新类型”案件。法 院审查的重点在于，在当事人对政府信息公开申请未获支持的情况下如何寻求 救济；当事人能否再次提出政府信息公开申请，要求行政机关公开“不予公 开”的事实、理由和依据。
一、作为行政行为合法性审查内容的事实、理由和依据
行政行为的事实、理由和依据是行政行为的必要组成部分，也是审查和评 价行政行为是否合法的基本要素。行政行为与作出行政行为的事实、理由和依 据，是整体与部分、总体与个别、形式与实质的关系，具有不可分性。基于成 熟性原理和一次性解决行政争议的需要，在行政行为本身可争议、可救济的前 提下，原则上禁止再对行政行为的事实、理由和依据等另行拆分进行争议和救 济。当事人对行政行为不服，即为对行政行为的事实、理由和依据不服；对行 政行为的事实、理由和依据不服，亦为对行政行为不服；对行政行为的事实、 理由和依据的审查，就是对行政行为的合法性进行审查。对此，《中华人民共 和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定，被告对作出的行政行为负有举证责




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任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件；第六十九条规定， 行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被 告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请 求；第七十条还规定了撤销或者部分撤销行政行为的六个方面的具体理由。可 见，在现行行政诉讼制度框架下，当事人对行政行为的事实、理由和依据不予 认可的，应通过针对行政行为本身的审查程序直接获得法律上的救济。
二 、政府信息公开诉讼中的答复行为及其事实、理由和依据
公民、法人或者其他组织依照政府信息公开条例的规定，有权向行政机关 申请获取政府信息，对行政机关作出政府信息答复行为不服的，亦有权依法获 得救济。但是，政府信息公开条例所设定的救济方式，是对行政机关所作政府 信息答复行为是否合法的审查，同时必然也会涉及对答复的事实、理由和依据 的审查。然而，基于行政效能原则，现行法律规范并未直接赋予申请人可以就 政府信息答复的事实、理由和依据，再行向行政机关提出新一轮政府信息公开 申请之权利，更不允许申请人对“事实之事实”“理由之理由”“依据之依据” 反复、循环申请政府信息公开。对此，《政府信息公开条例》第五十一条规定， 公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益 的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可 以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。《最高人民法院关于审理政府信息公 开行政案件若干问题的规定》第五条第一款规定，被告拒绝向原告提供政府信 息的，应当对拒绝的根据以及履行法定告知和说明理由义务的情况举证；第十
二条第一项进一步规定，不属于政府信息、政府信息不存在、依法属于不予公 开范围或者依法不属于被告公开的，被告已经履行法定告知或者说明理由义务 的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求。
三 、再次申请公开政府信息答复的事实、理由或依据的处理
申请人针对行政机关已经作出的政府信息答复，再次申请行政机关公开答 复的事实、理由和依据等事项，实质是将政府信息公开程序置换为对答复行为 不满的合法性质疑程序，将行政行为的事实、理由和依据与行政行为本身“切




六 、政府信息公开 193

割分离”,既不符合行政诉讼对行政行为合法性审查的制度安排，也背离了政 府信息公开服务于知情权保障和不特定多数人利益的制度目的。一方面，公民 知情权与公民参政议政的政治民主权利密切相关，政府信息公开行政程序和政 府信息公开诉讼虽由私人提出，但同时也服务于公共利益。如果申请人不依法 行使政府信息公开申请权和行政诉权，不仅其自身的合法权益难以获得有效保 障，对公共利益而言，亦有所减损，因此需慎之又慎。申请人申请政府信息公 开的目的，应在于获得政府信息本身，即申请人应正当行使知情权，依法理性 提出政府信息公开申请，并依法寻求救济，而不能将信息公开申请和信息公开 诉讼作为表达私人不满甚至给行政机关制造工作负担和障碍的工具。另一方面， 允许当事人将行政行为的事实、理由和依据视为一个新的行政行为单独寻求救 济，突破了现有的行政行为合法性审查框架，将使同一行政行为以及行政行为 的不同组成部分面临被重复评价、反复评价的风险，不仅将严重影响行政行为 自身的稳定性，而且偏离了以行政行为为中心的行政诉讼制度。
《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国政府信息公开条例》及 《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》对信息公开 行政诉讼权利保护必要性设定的标准有二： 一是保护申请人获取政府信息的正 当权利；二是个别申请不得过分占用司法、行政资源。如果允许申请人可以不 加限制、任意申请行政机关再行公开政府信息答复的事实、理由和依据等事项， 允许申请人“滚雪球”般一而再、再而三、无节制地反复提出申请，无异于将 政府信息公开申请的链条无限制地向后延伸，必将极大浪费有限的公共资源， 进而与《中华人民共和国政府信息公开条例》“保障公民、法人和其他组织依 法获取政府信息，提高政府工作的透明度，建设法治政府，充分发挥政府信息 对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”的目的背道而驰。
编写人：江苏省南通市中级人民法院黄静波 王博然