——刘某诉某市人力资源和社会保障局、某省人力资源和 社会保障厅政府信息公开及行政复议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2022)苏06行终37号行政判决书
2.案由：政府信息公开及行政复议
3.当事人
原告(被上诉人):刘某
被告(上诉人):某市人力资源和社会保障局(某市人社局)、某省人力资 源和社会保障厅(某省人社厅)
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【基本案情】
2021年7月16日，刘某向某市人社局提出政府信息公开申请，所需政府 信息描述为：“某市人社局劳动监察支队责令S 集团公司为职工补缴保险的 《劳动保障监察限期改正指令书》和《劳动保障监察行政处罚决定书》。”同年 7月26日，某市人社局向刘某作出《政府信息公开申请答复书》并送达，该答 复书的主要内容为：“经检索查找，您申请公开的《劳动保障监察行政处理决 定书》不存在，根据《政府信息公开条例》第三十六条第四项规定，予以告 知；经审查，您申请公开的《劳动保障监察限期改正指令书》,属于本机关在 履行行政管理职能过程中形成的行政执法案卷信息，根据《政府信息公开条 例》第十六条第二款、第三十六条第三项规定，决定不予公开。”刘某向某省 人社厅申请行政复议，某省人社厅于8月30日作出《行政复议决定书》并送 达，维持某市人社局作出的《政府信息公开申请答复书》。
刘某提起行政诉讼，请求撤销某市人社局作出的《政府信息公开申请答复 书》和某省人社厅作出的《行政复议决定书》,并判令某市人社局公开所申请 的政府信息。
【案件焦点】
1.《劳动保障监察限期改正指令书》是否属于过程性信息；2.《劳动保障 监察限期改正指令书》作为行政执法案卷信息应否公开；3.本案裁判方式如何 选择。
【法院裁判要旨】
江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为：针对刘某申请公开的 《劳动保障监察行政处理决定书》,某市人社局答复称因用人单位自行改正，故 后期未作出决定，因此没有相关信息，该解释具有合理性，因此对此项答复予 以认可。针对刘某申请公开的《劳动保障监察限期改正指令书》,某市人社局 答复称属于过程性信息和行政执法案卷信息，故不予公开。因某市人社局后期 未作出行政处罚决定，故该限期改正指令书属于最终行为，某市人社局应当结
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六、政府信息公开 183
合《政府信息公开条例》第十六条第二款、第三十七条的规定，隐去涉隐私事 项后区分作出公开处理，其不予公开的理由不能成立。某省人社厅在复议时未 能进行全面审查，所作维持原行政行为的行政复议决定亦不合法。
江苏省南通经济技术开发区人民法院判决如下：
一、撤销某市人社局于2021年7月26日作出的《政府信息公开申请答复 书》中针对刘某申请公开“某市人社局劳动监察支队责令S 集团公司为职工补 缴保险的《劳动保障监察限期改正指令书》”部分的答复；
二、撤销某省人社厅于2021年8月30日作出的《行政复议决定书》;
三 、责令某市人社局于判决生效之日起二十个工作日内针对刘某要求公开 “某市人社局劳动监察支队责令S 集团公司为职工补缴保险的《劳动保障监察 限期改正指令书》”的申请重新作出答复；
四 、驳回刘某的其他诉讼请求。
某市人社局、某省人社厅不服一审判决，提起上诉。江苏省南通市中级人 民法院经审理认为：基于对“坚持以公开为常态、不公开为例外”原则的贯彻 和对公民知情权的无漏洞保护，过程性信息和行政执法案卷信息豁免公开的范 围，应不断缩小并遵循严格审查程序。在某市人社局未作出最终行政处罚决定 或者撤销立案决定前提下，其向S 集团公司作出的《劳动保障监察限期改正指 令书》,属于对当事人权利义务具有影响的、成熟的行政行为，依法不属于过 程性行为和过程性信息。某市人社局以《劳动保障监察限期改正指令书》属于 行政执法案卷信息为由决定不予公开，但未说明不予公开的实质性理由，不符 合《政府信息公开条例》第十六条第二款规定。同时，某市人社局未在规定期 限内公布该改正指令书的主要内容，也不符合《国务院办公厅关于全面推行行 政执法公示制度执法全过程记录制度重大执法决定法制审核制度的指导意见》 的规定。某市人社局向刘某作出的有关《劳动保障监察限期改正指令书》不予 公开的答复内容，依法应予撤销，某省人社厅所作维持原行政行为的行政复议 决定，应一并撤销。鉴于《劳动保障监察限期改正指令书》存在涉及个人隐私 等需要区分处理后公开的情形，一审法院判决责令某市人社局重新向刘某作出
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答复，于法有据。某市人社局和某省人社厅的上诉理由，均没有事实和法律依 据，依法应予驳回。一审法院判决认定事实清楚、适用法律正确，程序合法， 依法应予维持。
江苏省南通市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
本案各方当事人对《劳动保障监察行政处罚决定书》因未制作不存在而无 法公开，均不持异议，主要争议在于《劳动保障监察限期改正指令书》是否公 开以及如何公开。对此，某市人社局在被诉政府信息公开答复中给出的理由说 明认为，该改正指令书属于行政机关在履行职责过程中形成的行政执法案卷信 息，决定不予公开。二审审理过程中，某市人社局和某省人社厅均提出意见认 为，《劳动保障监察限期改正指令书》兼属过程性信息和行政执法案卷信息， 行政机关可以决定不予公开，且对于行政执法案卷信息，当事人应当通过申请 执法案卷查阅的方式获取，不宜通过政府信息公开的方式申请获取。上述问题， 涉及对《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条 例》)第十六条第二款规定有关过程性信息和执法案卷信息规定的理解与适 用，具体分析如下：
一、行政过程性信息的语义范围与识别方法
行政公开原则要求行政结果和行政过程的公开。《政府信息公开条例》第十 六条第二款规定的“过程性信息”,属于不确定法律概念，考虑到行政过程的复 杂性和多阶段、多环节等特点，为充分体现行政公开原则，需对“过程性信息” 的语义范围作出限定，不宜仅以信息形成的阶段、状态作为判断的唯一标准，过 程性政府信息豁免公开的范围则应不断缩小。考虑到判断是否属于过程性信息， 与判断是否属于行政诉讼法上的过程性、程序性行为，具有牵连关系。因此，在 疑难案件中，判断是否属于过程性信息，可以借助行政过程或者行为内容是否形 成、变更或者消灭行政法律关系、进而存在公开价值，加以判断。
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六、政府信息公开 185
根据《劳动保障监察条例》第十八条第一款规定，劳动保障行政部门对于 违反劳动保障法律的行为，经调查、检查后分别作出如下处理：一是应当受到 行政处罚的，作出行政处罚决定；二是应当改正未改正的，作出责令改正或者 相应的行政处理决定；三是情节轻微且已改正的，撤销立案。基于行政程序完 整性以及结合上下文语义，该条中的“撤销立案”,应当理解为行政机关对相 对人作出撤销立案的决定。同时该条例第十七条规定，实施劳动保障监察的最 长办案期限为自立案之日起90个工作日。本案中，某市人社局向S 集团公司作 出《劳动保障监察限期改正指令书》后，在执法期限内未再作出行政处罚决 定、责令改正等处理决定和撤销立案决定。某市人社局在二审中陈述意见认为， S集团公司收到限期改正指令书后已经按照要求整改，因此无须作出行政处罚 决定。由此可见，在行政处理的先后顺序上，作出《劳动保障监察限期改正指 令书》属于作出行政处罚决定的前续行政行为，目的在于指导、督促相对人自 我纠正，而行政机关经审查认为已经改正的，可以不予行政处罚。但是，某市 人社局同时没有对照条例的规定对S 集团公司作出撤销立案决定，即没有对外 作出具有终结行政程序功能、消灭行政法上权利义务关系的行政行为。基于 《劳动保障监察限期改正指令书》在本次行政程序中表现出的外部性和最终性， 以及对S 集团公司事实上的处分效果，是具有权利义务影响性和成熟性的行政 行为，不符合内部性、过程性、非正式性、未完成性等过程性信息特点。因此， 某市人社局和某省人社厅主张该改正指令书属于过程性行为，没有事实和法律 依据。
二、阅览卷宗权与政府信息知情权的区别与交叠
要求当事人通过执法案卷查阅方式获取政府信息，一般仅限于行政程序尚 在进行这一特定阶段。总体而言，阅览卷宗权与政府信息知情权，分属不同权 利类型并服务于不同的目的。阅览卷宗权属于行政程序的当事人所有，仅可在 个案的行政程序中主张，是附属的程序权利，主要借助事后审查行政行为是否 符合法定程序、是否充分保障当事人陈述申辩权，加以保障。知情权抽象地属 于任何公民，只要存在政府信息即可主张，是独立的实体权利，原则上只要提
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出公开申请，而不必有特别的个人利益，就具有提起诉讼的原告主体资格。鉴 于行政案件的相关资料形成后就成为政府信息的一部分，成为知情权的客体， 因此从行政执法程序开始到行政机关作出行政决定和程序终结，阅览卷宗权与 政府信息知情权将发生重合。《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件 若干问题的规定》第二条第四项规定：“行政程序中的当事人、利害关系人以 政府信息公开名义申请查阅案卷材料，行政机关告知其应当按照相关法律、法 规的规定办理，公民、法人或者其他组织提起行政诉讼的，人民法院不予受 理。”这一规定，将行政机关所作出的告知行为豁免审查的条件，明确限定为 “行政程序中”,且考虑到行政执法案卷信息这一概念外延的不确定性，对作为 限定条件的“行政程序中”,亦不宜再作扩大理解。本案某市人社局和某省人 社厅均认为，对所有形成于行政执法程序的行政执法案卷信息，当事人均不宜 通过政府信息公开方式获取，属于对法律和司法解释规定的不适当理解。
三 、作为知情权内容的行政执法信息及其获取方式
行政程序终结后，坚持要求当事人在行政程序终结后，仍通过申请阅览卷 宗方式获取行政执法信息，由于实定法上并没有一般性明确承认阅览卷宗的权 利，这一权利将因缺乏必要的救济渠道而难以有效保障。如果卷宗阅览权进一 步成为政府信息豁免公开的理由，还会产生当事人所获得的信息保障，反而不 如案外人所获得的信息充分的法律适用后果，不符合平等原则。基于对公民知 情权的无漏洞保护，在行政程序终结后，应当赋予当事人对行政执法案卷信息 公开方式选择权，当事人已经以政府信息公开方式提出申请的，行政机关应当 根据《政府信息公开条例》有关依申请公开的规定办理，而不宜告知当事人另 行申请查阅行政执法案卷，更不宜径行答复当事人不予公开。本案中，某市人 社局接到刘某投诉后，对S 集团公司立案调查并作出《劳动保障监察限期改正 指令书》,之后未对外作出其他行政行为。刘某作为有利害关系的投诉人，在 某市人社局经过执法期限后，未了解到处理结果，可以通过政府信息公开方式 申请获取这一政府信息。基于后果考量，刘某在某市人社局事实上终结劳动监 察程序后提出申请，并不会对正在进行的行政执法程序造成不当侵扰。如果某
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市人社局要求刘某通过查阅行政执法案卷材料的方式，重新提出申请，将会进 一步增加刘某的信息获取成本和某市人社局的信息公开成本；而如果某市人社 局认为刘某所申请公开的信息涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私等不宜公开 情形的，可以在政府信息公开程序中作出答复并予以说明，也无须刘某再行申 请查阅行政执法案卷材料。因此，无论是从当事人知情权的正当性来源，还是 从行政机关执法成本和实际后果考虑，都应当承认刘某可以通过政府信息公开 方式申请获取所涉劳动保障监察执法信息。
四、相对不公开事项豁免公开与理由说明
根据《政府信息公开条例》第十六条第二款规定，过程性信息与行政执法 案卷信息可以不予公开。这表明，过程性信息与行政执法案卷信息均非绝对豁 免公开事项，而是赋予行政机关在个案中对是否公开以及如何公开的判断决定 权。考虑到“坚持以公开为常态、不公开为例外”原则的限定作用，行政机关 决定不予公开或者仅部分公开过程性信息、行政执法案卷信息的，应当说明实 质性理由，以表明综合衡量了与案情相关的全部因素，而非轻率或者武断地作 出决定。从事后审查的角度，人民法院只有通过行政决定中的理由说明，才能 知晓行政机关考虑了哪些相关因素以及是否考虑了不相关因素，才能有效审查 和评价行政行为的合法性，此即所谓“无理由则无行政行为”。本案某市人社 局在被诉政府信息公开答复和一、二审审理过程中，虽然强调《劳动保障监察 限期改正指令书》因属于过程性信息和行政执法案卷信息而不予公开，但始终 没有说明不公开的实质性理由，而是陷入了“以结论证明结论”的循环论证， 该说明理由难以令人信服。
五、裁判时机与裁判方式的选择
《政府信息公开条例》第二十二条规定：“申请公开的政府信息中含有不应 当公开的内容，但是能够作区分处理的，行政机关应当向申请人提供可以公开 的信息内容。”同时，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第九十一条规定：“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违 法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第
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七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需 被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。”本案中， 在无相反证据和规范性依据表明《劳动保障监察限期改正指令书》属于豁免公 开的政府信息前提下，刘某有权依法向某市人社局申请获取该份政府信息。考 虑到《劳动保障监察限期改正指令书》涉及与补缴职工保险相关的个人身份信 息等个人隐私事项，对该有关内容是否公开以及如何公开，仍应由某市人社局 结合其内容作出具体判断。因此，本案直接判决某市人社局向刘某公开《劳动 保障监察限期改正指令书》的时机尚未成熟，因此，一、二审法院在判决部分 撤销原行政行为和复议决定的同时，还责令某市人社局针对刘某的申请，对涉 及个人隐私的部分进行区分处理后依法重新作出政府信息公开答复。
编写人：江苏省南通市中级人民法院殷勤
