——资产管理公司诉中国证券监督管理委员会 行政许可及行政复议案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市高级人民法院(2022)京行终2829号行政裁定书 2.案由：行政许可及行政复议
3.当事人
原告(上诉人):资产管理公司
被告(被上诉人):中国证券监督管理委员会(以下简称证监会)

【基本案情】
资产管理公司系某银行的内资股股东。某银行在2019年6月召开的2018 年度股东大会上审议并通过了《发行股份一般性授权》,议案明确董事会可根 据一般性授权分别发行最多1735210242股内资股及695750000股H 股。股东大 会同时公告了某银行的A 股上市计划，并审议通过了《A 股发行方案》。2020 年8月20日，某银行召开了第四届董事会第二十一次会议，审议通过了《非公 开发行议案》《存保基金管理公司入股议案》《某交控入股议案》三项议案。当 日，某银行发布《根据一般性授权非公开发行内资股及签署股份认购协议公 告》。2020年12月24日，证监会作出《关于核准某银行股份有限公司定向发 行股票的批复》(以下简称被诉批复)。资产管理公司不服被诉批复，认为议案




三、行政许可 117

的内容违反该银行章程规定和股东大会决议，且股东资格不符合法律规定，遂 向证监会申请行政复议。证监会经复议认为，被诉批复同意某银行定向发行股 票的行政许可决定，法律和事实依据充分，程序合法。资产管理公司以一般性 授权额度占用为由申请撤销定向发行行政许可，缺乏依据。遂驳回资产管理公 司的行政复议申请。资产管理公司仍不服，向北京金融法院提起行政诉讼。
另查明，资产管理公司针对某银行非公开发行股份相关问题，向某证监局 举报，某证监局针对其举报作出了调查答复意见。
【案件焦点】
行政行为间接影响到公司股东利益的，股东是否具有针对该行政行为提起 行政诉讼的原告主体资格。
【法院裁判要旨】
北京金融法院经审理认为：《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第 一款、第四十九条第一项规定，确定原告资格有以下两个方面要件：一是必须 是公民、法人或者其他组织；二是该公民、法人或者其他组织与行政行为有利 害关系。根据公司法相关原理，公司和股东人格相互独立。公司具有独立的人 格，公司独立于公司股东而存在，公司股东原则上不能代表公司。一般情况下， 公司股东既不属于行政诉讼法规定的一般意义的公民、法人或者其他组织，也 与行政行为不具有利害关系，且行政诉讼法及相关司法解释亦未赋予公司股东 具有行政诉讼法上的原告主体资格。故，资产管理公司作为某银行股东，一旦 出资就丧失了对其所出资资产的所有权，股东以出资资产获得的是出资人享有 的股权，一般不具有原告主体资格。
就本案而言，证监会作出被诉批复的行政许可行为，资产管理公司并不是 该行政许可法律关系的相对人，亦没有法律法规或规章规定证监会在该行政许 可程序中，应当针对行政相对人的股东利益给予特别保护和考量。虽然被诉批 复可能会间接影响到资产管理公司作为股东的利益，但股东利益和意见已由公 司对外所代表，股东不具有提起案涉行政诉讼的原告主体资格。至于资产管理




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中国法院2024年度案例 ·行政纠纷


公司认为某银行的行为违反公司章程及法律规定，损害类别股东合法权益的问 题，其可以根据《中华人民共和国公司法》相关规定通过民事途径寻求救济。
北京金融法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第一项， 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条 第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定如下：
驳回原告资产管理公司的起诉。
资产管理公司不服一审裁定，提起上诉。北京市高级人民法院同意一审法 院裁判意见。
北京市高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一 款第一项之规定，裁定如下：
驳回上诉，维持一审裁定。

【法官后语】
本案例对规范投诉举报人依法维护自身合法权益具有典型意义。
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认 为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向 人民法院提起诉讼。”该法第四十九条第四项规定，提起诉讼应当“属于人民 法院受案范围和受诉人民法院管辖”。根据以上规定，原告提起行政诉讼针对 的行为应当属于行政诉讼受案范围，如果该行为不可诉，即使原告提起的是履 行法定职责之诉，也不能因为行政机关未予答复或者不作为，即认为属于行政 诉讼受案范围。
就本案而言，涉及适格的原告及适格的被告两个法律问题。
一是适格的原告。投诉既是社会公众对各类违法行为的监督，也是行政机 关发现违法行为的一个重要途径，能够有效弥补行政机关执法能力的不足，因 此不少涉及公共行政管理的法律、法规中都有关于投诉(有的称举报)的规 定，有的还设立了奖励制度，鼓励对违法行为进行投诉。这些规定不仅赋予投 诉人一种监督违法行为的权利，更重要的是赋予投诉人要求行政机关履行查处 违法行为职责的权利，行政机关受理投诉事项后应当依法进行调查和作出处理，




三、行政许可 119

并将查处结果反馈给投诉人。通常情况下，行政机关的查处行为针对的是被投 诉人，维护的是公共的或不特定公众的利益，不涉及投诉人个人的具体利益， 因此投诉人无权对行政机关履行查处职责的行为提起行政诉讼，否则就会损害 行政行为的效力和效率，破坏行政管理秩序的稳定和公共利益的安全，也会浪 费有限的司法资源，违背行政诉讼的立法宗旨。有一种特殊情况，即被投诉行 为的“受害人”是因为自身的合法权益受到被投诉行为的侵害或不利影响，为 了维护自身合法权益，或为挽回损失、或为获得赔偿、或为防止继续遭到侵害， 而向有查处职责的行政机关投诉。在这种情况下，行政机关对被投诉行为的查 处结果直接关系到投诉人的合法权益能否得到维护，这就在二者之间建立了法 律上的利害关系，当事人可以就此提起行政复议或者提起行政诉讼。否则，其 合法权益将可能因行政机关查处结果的错误而得不到司法救济。根据《最高人 民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法》的解释》第十二条第五项的规 定，在认定投诉举报的“利害关系”时，一般应当符合以下要件：(1)被诉行 政机关具有处理投诉职责；(2)投诉人自身存在合法权益。该权益是公法上的
权益；(3)这项权益受到被投诉行为的侵害或不利影响；(4)行政机关对被投 诉行为作出或者未作出处理，对投诉人上述权益的维护产生不利影响。
二是适格的被告。投诉举报人就行政机关针对其投诉举报事项作出的处理 (包括作为和不作为),是否可以提起行政诉讼，取决于法律、法规及规章是否 明确规定了行政机关在一定期限内受理并依法作出处理的法定职责。一般不能 认为只要对行政机关投诉举报处理结论不服，就可以申请行政复议或者提起行 政诉讼。投诉举报人如认为行政行为侵犯其合法权益的，一般应当直接针对作 出行政行为的机关提出权利救济的请求。本案中，某证监局是独立的行政主体， 资产管理公司如认为准予非公开发行股份的行政许可行为损害其合法权益的， 可以直接针对某证监局提起行政诉讼。
公司股东作为投诉举报人，认为行政行为侵犯其合法权益的，具体分为两 种情况。
一是认为侵犯公司的利益。根据《中华人民共和国公司法》(2023年修订)





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中国法院2024年度案例 ·行政纠纷


第一百八十九条的规定，通常情况下，如果行政机关的行政行为侵害了公司的合 法权益，公司的股东大会、股东代表大会、董事会、监事会等可以公司名义提起 诉讼，在上述机构未能够依法履行相应职责的情况下，法律允许股东个人提起诉 讼，但要符合《中华人民共和国公司法》第一百八十九条规定的前置程序。
二是认为侵犯股东自身的利益。股东如认为行政行为侵犯了股东的合法权 益，直接以作出行政行为的机关为被告提起行政诉讼，即以某证监局为被告提 起行政诉讼。就本案而言，在该行政许可法律关系中，行政相对人是某银行而 非银行的股东。在该行政许可关系中，除非法律法规或者规章规定作出行政许 可前，应当听取股东的意见，否则股东也与该行政许可行为没有法律上的利害 关系。具体到本案中，资产管理公司不具有提起本案诉讼的原告主体资格，依 法应当裁定驳回其起诉。
编写人：北京金融法院 向 绪 武 朱 玲