——加油站诉某市商务局行政许可案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2022)苏06行终75号行政判决书 2.案由：行政许可
3.当事人
原告(上诉人):加油站
被告(被上诉人):某市商务局
第三人(被上诉人):农机站加油站
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【基本案情】
2004年7月30日，农机站加油站领取《成品油零售经营批准证书》,经审 核批准从事汽油、柴油、煤油零售业务。2009年4月，农机站加油站因涉及道 路拓宽整体搬迁停止运营，并自2012年5月至2016年9月经批准歇业。2016 年8月，地方商务局编制《某市成品油分销体系“十三五”发展规划》,规划 迁建、取消或改造的加油站中包含农机站加油站。2020年9月2日，某市商务 局向地方商务局作出《关于同意某市迁建加油站设置规划确认的批复》,原则 上同意上报的加油站设置规划。经农机站加油站逐级申请，某市商务局于5月 20日作出《关于同意建设农机站加油站的批复》,主要内容为：“1.申请建设 的加油站符合加油站行业发展规划和《成品油市场管理办法实施细则》,同意 建设农机站加油站(乡镇型);2.农机站加油站由企业自行出资建设，建设地 址为某镇某社区4、5组，项目建设地址以GPS数据为准，不得变更；3.农机 站加油站占地面积3361平方米，储油罐5个，总罐容170立方米，加油机4 台24枪，其中30立方米汽油罐4个，汽油总容量120立方米；50立方米 (不折半)柴油罐1个，柴油总容量50立方米(不折半);4.请接到批复后， 督促企业按规定办理其他有关手续，按《汽车加油加气站设计与施工规范》 (GB 50156—2012) 建设，并在法律法规规定时限内建成竣工，建成后必须经 相关部门验收合格，凭批复原件及相关材料申领《成品油零售经营批准证书》 后方可投入营运。”
加油站提起行政诉讼，请求撤销某市商务局作出的上述批复。
【案件焦点】
1.农机站加油站报请审批材料是否符合法定形式条件；2.农机站加油站迁 址申请是否符合行政许可批准条件；3.某市商务局作出被诉行政批复程序是否 合法。
【法院裁判要旨】
江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为：农机站加油站确系因道
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路拓宽改造而需要迁建歇业，符合因歇业重新申请成品油经营许可的条件。某 市自然资源局在案涉设置规划确认申请表上签署“该加油站位于某镇总体规划 确定的镇区规划范围内”并加盖印章，案涉项目选址符合土地利用总体规划。 加油站及农机站加油站为紧邻县道的公路型和乡镇型加油站，两者直线距离 4.3千米，行车距离5千米，符合加油站设置间距的规定。《成品油市场管理办 法实施细则》对于加油站迁建是否应当听证未有明确规定，在设置规划公示阶 段，加油站提出了异议，某市商务局核查后作出了答复，已经充分保障了加油 站的陈述申辩权利，某市商务局在作出被诉行政许可前未举行听证不违反法律 规定。
江苏省南通经济技术开发区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条的规定，判决如下：
驳回加油站的诉讼请求。
加油站不服一审判决，提起上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为： 农机站加油站客观上因道路拓宽迁建歇业，歇业过程中取得了某省商务厅、某 市商务局的审批许可，符合申请取得成品油经营行政许可的前提条件。某市商 务局作出行政批复时，已要求农机站加油站按照法律法规和规范性文件的规定， 提交迁建加油站选址相应的各项材料，包括土地利用规划、国有土地使用权出 让合同、项目迁建选址意见书等关键性材料，所涉经营位置符合法律有关不同 加油站之间直线距离的规定，在程序上经过地方商务局和某市政府审批后层报 至某市商务局审批，某市商务局依法作出的审批许可具有事实、法律和政策依 据。农机站加油站的企业所有制性质并非某市商务局作出被诉行政批复需要考 虑的因素。加油站在某市商务局批复过程中数次提出异议，主张农机站加油站 年检和迁建材料不真实，不符合许可条件，但均未提供相应的证据证明其主张， 依法不予支持。
江苏省南通市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
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【法官后语】
行政机关依申请作出行政许可，需对申请人提交的材料作出符合法律规 定的审查，包括申请材料是否齐全、完备、真实等形式审查，申请是否符合 行政许可的条件等实质审查，以及作出行政许可是否遵守法定行政程序三个 方面。
一 、农机站加油站申请行政许可所提交材料的形式合法性与完整性
《成品油市场管理办法实施细则》第十一条第三项和《某省成品油零售经 营资质申报管理操作规范》具体规定了取得加油站迁址建设行政审批许可需具 体提交的申请材料。本案中，农机站加油站因道路拓宽改造停止运营，经办 理加油站歇业和规划选址等法律手续后，于2021年2月逐级报请地方商务局 和某市商务局审批迁址，同时提交《成品油零售经营批准证书》《关于农机 站加油站停业的情况说明》《加油站歇业批准通知单》《国有建设用地使用权 出让合同》《某市成品油分销体系“十三五”发展规划》《某市2020年度第 五批加油站规划确认审批单》《加油站(点)现场勘察表》等材料。结合某 省政府《关于取消和下放一批行政权力事项的决定》和某市政府《关于取消 和承接一批行政权力事项的通知》,某市商务局作为某市政府指定的成品油 零售经营资格行政审批主体，具有对农机站加油站迁址申请作出审查批复的 行政职权。某市商务局经地方商务局初审后，审查认为农机站加油站的申请 材料齐全、完备，经过相应的前置审查批准环节，确认农机站加油站所申报材 料具有真实性、合法性和关联性，符合法定形式条件，一、二审法院对此均予 以认可。
二 、某市商务局作出被诉行政许可的实体合法性
(一)农机站加油站是否提交实质性拆迁证明文件
根据《某省成品油市场管理办法实施细则》第十六条第三项规定，申请 人应当提交所在地县以上人民政府对零售经营网点拆迁的正式文件、拆迁通 知书和拆迁协议。据此，加油站申请迁建的，需提交证据证明客观上发生了 公益性征收拆迁等法律事实。考虑到拆迁的政策性和现实复杂性，对上述规
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定的“拆迁的正式文件、拆迁通知书和拆迁协议”,应当理解为由申请人提 交包括拆迁文件、拆迁通知书或者拆迁协议等在内的、能够证明所在地县级 以上人民政府对零售经营网点实施拆迁的证明性文件资料，但不宜严格解释 为要求申请人同时提交“拆迁的正式文件、拆迁通知书和拆迁协议”。本案 中，农机站加油站原成立于1991年7月，于2004年7月领取《成品油零售 经营批准证书》,因某镇道路拓宽改造，某镇政府经某市政府批准同意对农 机站加油站实施拆迁，农机站加油站于2009年4月停止运营。农机站加油站 在申请时提交了某镇政府《关于请求批准农机站加油站拆迁的请示》和某市 政府批准同意意见，客观上农机站加油站也确因道路改造停止运营和被组织 实施拆除。因此，某市商务局审查确认农机站加油站提交的证据材料具有事 实依据。
(二)农机站加油站取得歇业手续是否合规
根据《某省成品油市场管理办法实施细则》第三十条第一款、第二款规 定，成品油零售经营企业停歇业不应超过6个月，对因城市规划调整、道路拓 宽等原因需拆迁的成品油零售企业，经审批同意可适当延长歇业时间，拆除前 未按规定办理歇业手续的，不得办理迁建。据此，成品油零售企业办理取得歇 业手续的日期为实施拆除之前，同时法律并未规定企业需办理歇业手续直至行 政机关批准许可迁建。本案中，农机站加油站于2014年实施拆迁，首次提出歇 业申请的时间为2012年，审批歇业至2013年3月31日，经办理历次歇业批准 手续，最后一次审批歇业至2016年9月30日，同期地方商务局于2016年8月 编制《某市成品油分销体系“十三五”发展规划》。农机站加油站在实施拆除 之前已经申请办理歇业审批手续，之后逐年取得歇业批准至地方商务局编制某 市成品油分销体系规划，不违反上述法律规定。
(三)农机站加油站取得规划选址手续是否完备
根据《某省成品油市场管理办法实施细则》第十六条第三项和《某省成 品油零售经营资质申报管理操作规范》规定，申请人需提交建设项目选址意 见书或者土地规划设计条件。同时，该实施细则第十一条第三项规定，国道、
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省道及县、乡道路加油站的设置间距应当不少于15千米，与紧邻的该道路沿 线城区型、乡镇型加油站间距应当不低于3千米。本案中，鉴于农机站加油 站系通过土地招拍挂程序竞买取得所在国有建设用地使用权，结合《中华人 民共和国城乡规划法》第三十六条“按照国家规定需要有关部门批准或者核 准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部 门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规 定以外的建设项目不需要申请选址意见书”的规定，农机站加油站申请迁建 可以不提交建设项目选址意见书，而只需提交与土地规划设计条件相关的批 准文件。受让人农机站加油站与出让人某市自然资源局签订的《国有建设用 地使用权出让合同》第十三条约定“受让人在本合同项下宗地范围内新建建 筑物、构筑物及其附属设施的，应符合市(县)政府规划管理部门确定的出 让宗地规划条件”,经某市行政审批局批准的《JA2018-68#A 地块规划条件》 作为合同附件，对项目用地控制指标、建筑退让、景观要求、市政设施等用 地规划内容均予以明确，其中包括用地性质为商业(加油站)、建筑性质为 加油棚及辅助用房、用地面积3361.41平方米、容积率<0.3、建筑密度< 30%等。该用地规划条件同时也符合地方商务局于2016年8月编制实施的 《某市成品油分销体系“十三五”发展规划》和某镇政府于2017年11月编 制、经某市政府批准实施的《某镇总体规划修编(2017—2030)》,故可以 认定农机站加油站迁建选址符合当地成品油分销体系规划和土地利用规划的 相关要求。在加油站的相互位置关系上，农机站加油站与拟迁建地址最近的 加油站之间直线距离为4.3千米、行车距离为5千米，符合法律规定的不同 类型加油站之间的间距条件。某市商务局在作出被诉行政批复前，分别于 2020年6月和2020年9月向地方商务局作出《某市2020年度第五批加油站 规划确认审批单》和《关于同意某市迁建加油站设置规划确认的批复》,同 意地方商务局上报的加油站设置规划。因此，某市商务局基于《国有建设用 地使用权出让合同》及其附件所确定的项目用地规划条件，并考虑到前续行 政批准行为所确定的加油站设置规划内容，认为农机站加油站提交的材料达
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到土地规划设计条件证明要求，拟迁建位置符合某镇土地利用总体规划和加 油站发展建设规划，具有事实和法律依据。
三 、某市商务局作出被诉行政许可的程序合法性
某市商务局对地方商务局上报的当地2020年度加油站(点)发展计划和 设置规划事项审批过程中，向社会公示《2020年第五批加油站设置规划确认 表(乡镇型)》,加油站于2020年7月8日提出异议，认为拟建加油站位置 不符合法律规定并要求重新选址。某市商务局经批转地方商务局调查核实后， 于同年8月13日向加油站回复称“经向某省商务厅咨询，《成品油市场管理 办法实施细则》第十一条规定的‘与紧邻的该道路沿线城区型、乡镇型加油 站间距不低于3公里’,解释为‘该道路沿线上的城区型、乡镇型加油站与 紧邻的道路型加油站间距不低于3公里’,此前我省其他城市也按此解释执 行，该选址符合规定；《某市成品油“十三五”发展规划》明确在该地块 选址安置迁建加油站；《某市2020年第五批加油站设置规划》公示只是对 迁建加油站规划选址进行公示，取得迁建资格的加油站需按照《成品油市 场管理办法实施细则》相关规定执行”。针对加油站主张的乡镇型加油站选 址问题，某市商务局充分听取意见并作出调查和实质性答复，答复内容依 法有据。某市商务局还分别于2021年4月1日和2021年5月13日两次向 社会公示对农机站加油站申请迁建拟作出批复的相关内容，公示期间未收 到异议后方作出被诉行政批复，符合正当程序要求，也未侵犯加油站的合 法权益。
编写人：江苏省南通市中级人民法院殷勤 吴政清
