桑某诉某区街道办事处、某市临空 经济核心区管理委员会行政强制案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院(2022)京03行终451号行政判决书
2.案由：行政强制 3.当事人
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中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
原告(被上诉人):桑某
被告(上诉人):某区街道办事处(以下简称某区街道办)、某市临空经济 核心区管理委员会(以下简称某市临空管委会)
第三人：空港开发公司
【基本案情】
桑某系北京市顺义区某镇某村村民，1997年9月，经空港开发公司同意， 桑某将生产经营场地迁到涉案土地并建房，用于经营及出租。
2017年10月21日，某区街道办、某市临空管委会、空港开发公司向涉案 土地上的房屋经营人联合出具《告知书》,内容是为及时消除安全隐患，拟组 织对涉案重点区域进行集中整治，要求区域内所有用房单位及个人停产停业， 房屋内严禁住人，并向空港工业区派出所提交相关证明手续。2017年11月18 日，上述三单位又书面通告涉案地块上的建筑单位，内容是为消除重大火灾隐 患，消防支队将进行临时查封，要求清退场所。上述告知及通告上均加盖有三 单位的公章。
2017年11月22日，涉案房屋全部被强制拆除。
桑某不服，向一审法院提起本案之诉。在本案审理过程中，桑某提交的拆 除现场视频及照片显示有某区街道办和某市临空管委会工作人员在现场。
关于涉案建筑物的拆除主体，桑某、空港开发公司称拆除主体是某区街道 办、某市临空管委会。某区街道办、某市临空管委会均表示未实施被诉拆除行 为，亦不清楚涉案建筑物的拆除实施主体。
关于拆除时在场的原因，某市临空管委会称涉案地块一直不在其管辖范围 内，因强制拆除的场地与其管辖范围接壤，且距其办公地点很近，为避免对其 管辖范围内物品或人员造成损害，发现涉案场地正被强拆时，派工作人员去现 场进行查看，就涉案拆除行为与实际的拆除主体并无合意。某区街道办称其系 作为属地政府在告知、通告材料上盖章，并在拆除当天到场了解情况，但并未 参与、指挥拆除行为。
二、行政强制执行 95
【案件焦点】
事实行为中强制拆除的实施主体如何确定。
【法院裁判要旨】
北京市顺义区人民法院经审理认为：本案中，某区街道办、某市临空管委 会、空港开发公司于2017年10月21日联合发布《告知书》,要求区域内所有 用房单位及个人在隐患消除前停产停业，房屋内严禁住人，并提交相关证明手 续，又于2017年11月18日联合发布通告，要求清退场所。2017年11月22 日，涉案建筑物被强制拆除，且强拆时，某区街道办和某市临空管委会的工作 人员在现场。根据上述事实，在无证据证明涉案建筑物系他人拆除的情况下， 原则上推定某区街道办、某市临空管委会为涉案建筑物的强制拆除机关。因某 区街道办、某市临空管委会实施拆除行为前未对涉案建筑物是否属于违法建设 进行调查、认定，未听取桑某的陈述和申辩，未履行责令限期拆除、催告、作 出强制拆除决定等程序，故其拆除涉案建筑物的行为认定事实不清，违反法定 程序。
北京市顺义区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第 二款第一项之规定，判决如下：
确认某区街道办、某市临空管委会于2017年11月22日拆除桑某涉案房屋 及附属物的行为违法。
某区街道办、某市临空管委会不服一审判决，提起上诉。北京市第三中级 人民法院经审理认为：强制拆除房屋行为的主体认定依法律行为和事实行为的 不同而采取不同的认定方式。通常对于法律行为，因存在明确的法律规定的前 置性程序行为，如违法建筑的认定、限期拆除的通知、强制拆除的决定等，行 政机关在作出并送达相关决定后，当事人在期限内不履行拆除义务，房屋被强 制拆除的，以出具相关法律文书或者对外发生法律效力的决定的行政机关为被 告。对于事实行为，因无法辨明谁具体实施了强制拆除行为，通常采取推定行 为主体的方式。原告起诉已提供初步证据证明被诉行政行为存在且系被告实施 的，通常认为原告起诉具有事实根据。被告认为原告起诉错误或者所涉行政行
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为系他人实施的，应当依法对自己提出的主张提供相应的证据。被告在法定举 证期限内既不能提交相应证据又不能作出合理说明的，人民法院应当依法认定 被告适格。本案中，某区街道办和某市临空管委会虽主张其并未参与强制拆除 行为，但在法定举证期限内，并未向一审法院提交相应的证据。根据在案事实， 在无证据证明涉案建筑物系他人拆除的情况下，一审法院“原则上推定某区街 道办、某市临空管委会为涉案建筑物的强制拆除机关”的认定并无不当。
北京市第三中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持一审判决。
【法官后语】
在强制拆除案件中，被告是否适格往往成为争议焦点。一般行政法理均认 为，适格被告应当根据“谁行为，谁被告”的确认原则，由作出行政行为的行 政机关担任行政诉讼的被告，参加诉讼并对其行为负责。但实践中，有的行政 机关片面追求行政效率而牺牲正当程序，不作任何书面决定就直接实施事实行 为。比如，房屋被行政强制拆除后，没有行政机关来认领，以规避可能涉及赔 偿或追责等。对于这种不能直接依据“谁行为，谁被告”原则确认被告的，应 如何判断强拆行为的实施主体呢?
一、推定规则与推定理由
推定规则是指“由法律规定或者法院依照经验法则，从已知的前提事实推 断未知的结果事实存在，并允许对方当事人举证的一种证据规则”①。推定强拆 主体并不是在证据确凿的基础上所查明的客观事实，而是在证据有限、真伪不 明的前提下依职权法定原则所作出的合理推定，实质是为强拆主体附加了反证 不能的不利推定的法律后果，目的在于保护合法权益，解决行政争议，监督依 法行政。该推定虽然从法律层面具有高度盖然性，但是并不必然等同于客观事 实，如果有证据证明强制拆除的事实行为确属其他行政机关所为，应当以该事
① 樊崇文：《证据学》,中国人民公安大学出版社2001年版，第240页。
二、行政强制执行 97
实为准，即遵循“谁行为，谁被告”的原则确定适格被告。
推定不能是无理由的发挥，实践中需结合法律法规是否规定被告有实施相 应行政行为的职权，被告是否为涉案行为的受益者，原告能否提供被告实施强 拆行为的初步证据以及被告举证能力等因素进行推定。
二 、推定的具体适用
(一)适用前提 原、被告均不能充分证明其主张
关于适用推定规则对双方提供的初步证据的证明程度要求，首先，原告提 供的初步证据能够证明被告“参与强拆”即可，实践中常见的就是被告机关工 作人员在现场指挥的照片，行政机关的先行行为(如出具的各类文书公告) 等，对原告提供的初步证据的要求不应过高，否则推定规则将几乎没有适用的 空间。其次，被告提供的证据需无法足以证明强拆系其他行政机关所为。被告 需尽到与其诉讼地位、诉讼能力相当的证明责任，若被告没有举证，或是只提 供了初步证据，并不足以证明强拆系由其他行政机关所为的，也可以适用推定 规则。
(二)适用限制 适格被告一般需具备相应职权且属于行为的受益者
根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条、第六十八条及《北京市 禁止违法建设若干规定》第三条的规定，乡镇、街道办根据职责具体组织、协 调本行政区域内违法建设的制止和查处工作。此外，在行政机关自行实施强拆 时，若该行政机关不具备强拆的法定职权，但可以独立承担责任，在没有其他 任何证据表明市、县级政府也组织或者参与被诉强拆行为时，该行政机关就应 当为案件的适格被告并为其自行实施的行为承担法律责任。有观点认为，行政 机关已经作出征收决定或者作出违法建筑确认决定等前续行政行为的，可以推 定该作出征收决定或者违法建筑确认决定的行政机关是组织强制拆除机关。① 本案中的街道办和管委会联合发布《告知书》,即曾共同实施过在先的关于违 法建设的前续行政行为，且涉案建设的拆除符合其进行行政管理的本意，属于 该行为的受益者。
① 参见最高人民法院(2015)行监字第70号行政裁定书。
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(三)适用突破 其他主体的自认并非当然推翻推定
鉴于推定允许提出反证推翻，在有被告以外的其他主体自认其实施了被诉 强拆行为时，需要比较案件的初步证据与其他主体的自认这两个证据的证明力 大小。自认主体并非当然成为适格被告，自认打破推定需同时满足两个条件： 一是自认主体承认其为实际实施方且具有独立承担责任的主体资格；二是初步 证据无法证明作为被告的行政机关组织或委托实施了强拆行为。
三 、典型意义
最高人民法院于2018年发布的人民法院征收拆迁典型案例之陆某某诉某市 人民政府某街道办事处强制拆除案①中强调了两点： 一是在行政执法不规范造 成相对人举证困难的情况下，人民法院不宜简单以举证不力为由将原告拒之门 外，在此类案件中要格外关注诉权保护；二是事实行为是否为行政机关所为， 法院应当从基础事实出发，结合责任政府、诚信政府等法律理念和生活逻辑作 出合理判断。本案就是通过对强制拆除全过程进行分析，认定街道办有推进动 迁和强制拆除的动力，为行为主体的推定奠定了事理和情理的基础，既坚持了 被告负有举证责任的原则，又切实保护了公民的合法权益。该裁判标准对于促 进行政机关严格遵守法定程序，规范依法强拆行为，妥善保存和提供证据，促 进法治政府建设具有重要的积极意义。
编写人：北京市第三中级人民法院 陈金涛 冯雅琼
