王某诉某区市场监督管理局工商登记案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第一中级人民法院(2022)京01行终512号行政裁定书 2.案由：工商登记
3.当事人
原告(上诉人):王某
被告(被上诉人):某区市场监督管理局(以下简称某区市监局)

【基本案情】
2017年2月17日，投资基金管理公司向某区市监局申请公司法定代表人 变更登记及董事变更备案，一并提交了原法定代表人马某签署的公司变更登记 申请书、王某身份证、《投资基金管理公司股东决定》等材料。某区市监局依 申请于当日作出准予变更登记(备案)通知书，将该公司法定代表人由马某变 更登记为王某，将该公司董事由马某变更备案为王某。王某认为，其不是投资





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中国法院2024年度案例 ·行政纠纷


基金管理公司的股东或工作人员，实际上从未在该公司任职，从未参与该公司 的经营管理，与该公司没有实质上的关联。某区市监局对投资基金管理公司提 交的虚假、不真实材料未进行严格审查，将王某变更登记为投资基金管理公司 的法定代表人，备案登记为投资基金管理公司董事，严重损害了其合法权益， 故诉至法院，请求法院判令某区市监局撤销2017年2月17日将王某变更为投 资基金管理公司法定代表人的变更登记事项；撤销2017年2月17日将王某备 案为投资基金管理公司董事的备案登记事项。
【案件焦点】
1.王某是否应先行解决民事争议；2.法院对王某请求撤销法定代表人变更 登记的行为是否应进行实体审理。
【法院裁判要旨】
北京市海淀区人民法院经审理认为：本案中，投资基金管理公司在办理公 司法定代表人变更登记时，向某区市监局提交了2017年2月17日的《投资基 金管理公司股东决定》。根据《中华人民共和国公司登记管理条例》第二十七 条、《中华人民共和国公司法》第二十二条第四款的规定可知，该决定属于公 司变更登记的基础材料，其效力会影响到公司变更登记行为的合法性。因此， 王某在诉请法院撤销法定代表人变更登记行为前，应先行解决该决定的效力问 题，而该问题并非行政诉讼的审理范围。故，王某不服该法定代表人变更登记 行为提起本案诉讼，不符合法定起诉条件，依法应予以驳回。
北京市海淀区人民法院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第 四项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一 条第二款第十项及第六十九条第一款第一项之规定，裁定如下：
驳回原告王某的起诉。
王某不服一审裁定，提起上诉。北京市第一中级人民法院经审理认为：本 案中，王某诉请撤销被诉法定代表人变更登记行为，主张投资基金管理公司提 交的法定代表人变更登记申请材料不真实、不齐备，原海淀工商分局对该申请




三、行政许可 101

材料未予严格审查。因此，王某所提主张系对被诉法定代表人变更登记行为申 请材料的真实性、完整性问题提出的异议，并非对基础民事行为的有效性提出 的异议，故法院可以根据有效证据在行政诉讼中予以审查认定。王某作为被诉 法定代表人变更登记行为的相对人，有权提起行政诉讼，法院对被诉法定代表 人变更登记行为应予实体审理。一审法院以不符合起诉条件为由裁定驳回王某 的起诉有误，予以纠正。
北京市第一中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 第一款第二项及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解 释》第一百零九条第一款之规定，裁定如下：
一 、撤销北京市海淀区人民法院(2022)京0108行初2号行政裁定； 二 、指令北京市海淀区人民法院继续审理。
【法官后语】
公司变更登记类纠纷既涉及公司内部的民事法律关系又涉及行政机关作出 登记行为的行政法律关系，引发的案件是典型的民行交叉案件。原告提起行政 诉讼要求撤销登记机关作出的变更登记行为，对基础民事争议既不一并也不另 行提起民事诉讼，法院对该类行政案件是进行实体审理，还是裁定驳回其起诉 让原告先行解决基础民事争议，在行政诉讼法中并没有明确的规定。笔者认为， 此类案件法院原则上应进行实体审理。
一 、基础民事争议与公司变更登记行政案件审理对象之间的关系
公司变更登记行政案件涉及的基础民事争议主要包括当事人对公司内部机 关通过的变更决议或决定效力的异议、对委托代理的异议等事项。该基础民事 争议的解决与变更登记行政案件审理对象即登记机关作出登记行为的合法性之 间有多大相关性?是不是基础民事争议不解决，相关的行政案件就不能进入实 体审理?客观上该基础民事争议的法律关系先于行政争议的法律关系存在，但 该类案件涉及的基础民事争议与该类案件的审理对象之间相互独立，法院完全 可以分开审理。当事人提起民事诉讼和行政诉讼都是为了解决纠纷，此类案件 民事争议的解决有助于行政争议的迎刃而解，但行政案件有其独立的审理对象，





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法院应通过实体审理判断登记机关对申请材料的审核是否尽到了审查义务，来 实现对当事人合法权益的保护。实践中，先行解决基础民事争议的做法有时不 利于行政争议和民事争议的解决。例如，民事诉讼中法官不会对登记行为的合 法性进行审查，登记证书反而会成为民事诉讼中的优势证据。因此，《中华人 民共和国行政诉讼法》第六十一条第二款规定“可以”民事先行，并未作出强 制性规定。①另外，公司变更登记类诉讼，当事人同时存在民事诉讼、行政诉 讼两种救济途径，对当事人提起的行政诉讼裁定驳回，认为应当先行解决民事 纠纷后再解决行政争议，是替当事人选择救济途径，不仅缺乏法律依据，还不 利于维护当事人的合法权益。
二、法院对基础民事争议的审查程度
与被诉行政行为合法性无关的基础民事关系的履行争议等内容，不属于行 政诉讼的审理范围。基础民事争议中与被诉行政行为合法性相关联的事实和法 律问题属于审查被诉行政行为合法性的范围，人民法院必须对其进行审理并作 为判断的依据，否则，不能对被诉行政行为的合法性作出整体的全面判断。② 最高人民法院对公司登记行政案件中存在的有关问题作出的《关于审理公司登 记行政案件若干问题的座谈会纪要》是目前审理公司登记行政诉讼案件应遵循 的司法指导性文件。根据该会议纪要第二条、第三条可知，市场监管部门对公 司登记申请材料的真实性必须进行审查，首先是形式上的审查，看是否存在表 面上的不一致或错误。市场监管部门无法得出是否真实结论的，可以不予变更 登记。市场监管部门对申请材料本身是否真实、有效负有审查义务。法院对审 理公司登记行政案件基础民事争议的审查程度集中在民事行为的真实性方面。
三 、法院应判断登记机关是否尽到了审慎审查义务
所谓审慎审查，就是对申请材料进行认真的审查，在法定期限内通过一般 性方法和手段，在相关专业知识和工作经验的范围内对申请材料是否齐全、是 否符合法定形式进行审查，而非通过特别的方法和手段(如鉴定、勘验等)发

① 袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》,中国法制出版社2014年版，第172页。
② 《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》问题十九。





三、行政许可


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现相应申请材料实质内容可能存在的真实性问题。
编写人：北京市第一中级人民法院梁菲王素南