陈某某诉某高新技术开发区管理委员会 强制拆除房屋及行政赔偿案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2022)苏06行终112号行政判决书 2.案由：强制拆除房屋及行政赔偿
3.当事人
原告(上诉人):陈某某
被告(被上诉人):某高新技术开发区管理委员会(以下简称某区管委会)
【基本案情】
陈某某系某市某区某街道社区村民。2020年8月15日，因案涉地块位于 某区三期协议搬迁地块范围内，甲方某区管委会与乙方陈某某签订《房屋搬迁 补偿协议》,协议约定了补偿费用、方式，以及乙方必须在2020年8月26日前 搬离除协议约定外的物品。同日，甲方陈某某与乙方某市某街道建设社区居民 委员会签订《农村土地承包经营权流转合同》,约定土地流转面积及青苗费补 偿。陈某某还签订了《拆迁房屋验收合格证》,记载了房屋位置及面积。搬迁 工作人员于2020年8月26日在上述合格证上签署“2020年8月26日18点验 收合格”的意见。陈某某户在8月26日前对案涉房屋内物品进行了搬离，包括 对卫浴、门窗等予以拆卸，但未向某区管委会交钥匙。8月26日，某区管委会 在陈某某户不在场的情形下拆除了房屋并清除了承包地上的苗木。陈某某不服
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中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
提起诉讼，请求：1.确认某区管委会拆除陈某某房屋和清除陈某某承包地上苗 木的行为违法；2.责令某区管委会返还土地，恢复原状。
另查明，2020年10月12日，陈某某向某市人民政府提出行政复议申请， 请求撤销某区管委会与陈某某签订的《房屋搬迁补偿协议》,某市人民政府于 2021年1月6日作出行政复议决定书，决定维持上述《房屋搬迁补偿协议》。陈 某某仍不服提起行政诉讼，法院生效判决认定案涉房屋搬迁补偿协议系双方的真 实意思表示，合法有效，不存在应予撤销之情形，遂判决驳回陈某某的诉讼请求。
【案件焦点】
某区管委会拆除陈某某房屋及清除苗木的行为是否符合法律规定，该行为 是基于权利人同意实施的拆除行为还是违法强拆行为。
【法院裁判要旨】
江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为：房屋权利人在签订补偿 协议或者收到补偿费用后，有主动配合并支持房屋征收的义务。本案中，生效 判决已认定陈某某与某区管委会签订的《房屋搬迁补偿协议》合法有效，在协 议约定交房时间前，陈某某对房屋内物品进行了搬离，故被诉房屋拆除行为是 陈某某自愿将房屋交付拆除，不存在违背陈某某意愿强行拆除的情形，协议约 定的补偿总额中包含了树木砍伐费用，某区管委会清除承包地上的苗木，并不 违法。
江苏省南通经济技术开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》 第六十九条之规定，判决如下：
驳回陈某某的诉讼请求。
陈某某不服一审判决，提出上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认为： 《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一款规 定，公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务，经催告后不履行， 行政机关可以作出要求其履行协议的书面决定。公民、法人或者其他组织收到 书面决定后在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协
二、行政强制执行 91
议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。如果搬迁人 与被搬迁人虽已达成协议，但被搬迁人以实际行为拒绝交付房屋、腾空屋内物 品，搬迁人不得以履行协议约定为由直接实施拆除行为；如果搬迁人与被搬迁 人达成搬迁协议，且搬迁人自愿腾房、交房的情况下，对被搬迁人的房屋实施 拆除，则不应认定为违法强拆行为。本案中，陈某某与某区管委会签订《房屋 搬迁补偿协议》后，陆续将家中可移动、可拆卸的家具、生活用品及设施搬离， 某区管委会实施拆除前，案涉房屋已搬空，包括部分窗户、楼梯扶手、卫浴用品 等均已拆除，该房屋事实上已经丧失了居住功能，该行为可以视为陈某某户已经 腾空房屋交房，并自愿、主动履行协议约定的搬迁义务，在此情况下，某区管委 会基于陈某某事实上的交付行为对房屋实施的拆除，不是违法强拆行为。
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一 款规定了相对人未履行行政协议时行政机关的救济路径，明确行政机关申请法 院强制执行行政协议的前提条件及相关审查标准，对维护相对人合法权益，促 进协议当事人依法依约履行协议，具有重要意义。征地拆迁实践中，行政机关 与被搬迁人在商谈、签约、交房、拆除房屋期间形成的纠纷样态纷繁复杂。对 于行政机关签订协议后直接实施的拆除行为，法院既要严格约束行政机关依照 法定程序，不得随意以履行协议为由侵犯被搬迁人权益，同时也要适度考量行 政效率和公共利益，并从提倡诚信的角度出发，综合判断协议履行过程。对于 被搬迁人已清空房屋、房屋丧失实际居住功能，且拆除过程亦处于平和状态的， 不宜以被搬迁人未交付钥匙及事后反悔认定拆除行为违法。
一、相对人是否自愿履行搬迁协议的判断标准
相对人是否自愿履行协议，是否构成不履行协议，既是行政机关申请强制 执行协议的前提条件，也是认定行政机关强拆行为是否违法的关键问题。一是
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相对人针对协议提起诉讼。相对人针对协议提起行政诉讼理由主要包括，认为 行政机关存在欺诈、胁迫或者暴力逼迁等手段与相对人签订协议或者签订空白 协议等。二是相对人以实际行动拒绝履行协议。如相对人在约定的交房日未腾 空房屋，不予配合交房，相对人通过报警、举报投诉等方式质疑强拆行为的合 法性等。三是相对人未获得补偿或拒绝接受补偿。如果相对人未获得补偿安置， 或者拒绝接受补偿安置，均视为未满足先补偿的条件。无论针对以上何种情形， 都表明了相对人对协议不认可，行政机关不得按照协议约定履行拆房行为。但 是，如果相对人已经获得了安置补偿，且自愿腾空交房，行政强拆过程也处于 平和状态，未发生任何冲突、报警行为，即使事后相对人对强拆行为有异议， 也不能认为行政机关属于违法强拆。如本案中，某区管委会在实施拆除前，案 涉房屋已搬空，包括部分窗户、楼梯扶手、卫浴用品等均已拆除，该房屋事实 上已经丧失了居住功能，该行为可以视为陈某某户已经腾空房屋交房，故某区 管委会的拆除行为并不违法。
二、相对人不履行搬迁协议时行政机关的救济路径
《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十四条第一 款规定了公民、法人或者其他组织未按照行政协议约定履行义务时，行政机关 不得直接按照协议约定强制执行，而是应当作出要求其履行协议的书面决定后， 向人民法院申请强制执行。行政协议本身不宜直接作为执行名义，只能以行政 机关根据协议作出要求相对人履行行政协议义务的决定为执行名义，申请法院 强制执行。一是履行催告程序。行政机关在作出限期拆除决定前，应当履行催 告程序，这既是正当程序原则、柔性执法的应有之义，也是行政强制法的具体 要求。二是作出强制执行决定。《中华人民共和国行政强制法》第三十七条第 二款第二项规定了强制执行决定应载明“强制执行的理由和依据”,由于行政 协议往往关涉重大利益，故履行协议的决定尤其要注重对解除理由的说明，说 明理由是强制执行决定的法定义务。
三、法院对强制执行决定的审查强度
法院对行政强制执行决定的审查，实际上涉及两个维度的审查：一是作为
二、行政强制执行
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被诉行政行为的审查；二是作为非诉执行标的的审查。二者审查的强度是不同 的。一是作为被诉行政行为的审查。《最高人民法院关于审理行政协议案件若 干问题的规定》第十一条第一款规定，人民法院审理行政协议案件，应当对被 告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否合法进行全面审查。虽然表面 上法院审理的对象是作为单方行政行为的履行协议决定，但实际上是对行政协 议进行全面的合法性、合约性审查，此时的审查强度，即等同于行政协议之审 查强度。二是作为非诉执行标的的审查。进入申请强制执行程序后，要么相对 人在法定期限内未申请复议或者诉讼，或者已经过诉讼，法院已对强制执行决 定的合法性进行了审查，此时的审查强度为非诉执行标的的审查强度，即类似 于无效行为的重大且明显违法审查标准。但是，如果行政机关在作出书面决定 后，没有告知相对人不诉讼将引起强制执行的不利后果，则适用非诉执行案件 的审查强度就有失允当。此时一般应适用被诉行政行为的审查标准。
编写人：江苏省南通市中级人民法院张祺炜金保阳
