化工公司诉某镇人民政府、某科技产业园区 管理委员会强制拆除房屋及构筑物案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省南通市中级人民法院(2022)苏06行终780号行政判决书 2.案由：强制拆除房屋及构筑物
3.当事人
原告(被上诉人):化工公司
被告(上诉人):某镇人民政府(以下简称某镇政府)
被告：某科技产业园区管理委员会(以下简称某科技园区管委会) 第三人：Y 集团公司
二、行政强制执行 85
【基本案情】
2011年12月，化纤棉公司与化工公司签订《租赁合同》,约定化纤棉公司 将场地租给化工公司使用，化工公司在场地上建设了房屋、盐酸槽罐和码头设 施等并领取了港口经营许可证、港口危险货物作业附证。此后化纤棉公司经工 商登记变更为Y 集团公司。自2020年9月起，江苏省、南通市打好污染防治攻 坚指挥部办公室先后发布规范性文件，部署内河非法码头的专项治理工作，某 镇政府为贯彻落实上级文件要求，制定《某镇内河码头专项整治工作方案》, 明确了整治对象、整治目标、补偿方案等。2021年1月8日，某镇政府(甲 方 ) 与Y 集团公司(乙方)签订《码头拆迁补偿协议》,协议就案涉地块上场 地、房屋、机械设备、拆迁奖励等进行了约定。9月开始，某镇政府组织人员 拆除了码头上的盐酸槽罐、房屋等设施。Y 集团公司分别于2021年8月17日、 2021年12月17日、2022年1月21日总计打款100万元给化工公司。
2022年2月14日，化工公司提起本案诉讼，请求确认某镇政府、某科技 园区管委会拆除化工公司经营的危化品码头、储罐、房屋及附属设施等行为违 法。在诉讼过程中，2022年5月16日，Y 集团公司出具《情况说明》,载明化 工公司仅租用Y 集团公司场地，该场地上的盐酸槽罐和码头设施、房屋等，均 为化工公司所建，与Y 集团公司无关。
【案件焦点】
某镇政府实施的拆除案涉码头相关建筑物、构筑物的行为是否符合法律规 定，是否是基于权利人同意的情况下实施的拆除行为。
【法院裁判要旨】
江苏省南通经济技术开发区人民法院经审理认为：某镇政府明知案涉码头 存在承租人化工公司且该公司提出异议的情况下，未对相关财产的归属进行区 分认定，仅与码头产权人Y 集团公司协商签订补偿协议后实施的拆除行为，应 确认违法。某科技园区管委会并未实施拆除行为，不是适格被告。
江苏省南通经济技术开发区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》
86
中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
第七十四条第二款第一项、《最高人民法院适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉 的解释》第七十九条第二款之规定，判决如下：
一 、确认某镇政府拆除化工公司盐酸槽罐、房屋及附属设施等的行为违法；
二、驳回化工公司的其他诉讼请求。
某镇政府不服一审判决，提出上诉。江苏省南通市中级人民法院经审理认 为：虽然《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条将被征收人的范围确定为 房屋所有权人，但是，该条针对的是房屋及附属设施征收补偿，经营性租赁与 住宅性租赁存在一定区别，经营性租赁除涉及房屋固有的附属设施外，承租人 往往还会添附机器设备等生产资料，有的机器设备的价值甚至远远超过不动产 本身的价值，同时，机器设备等生产资料的权属认定相对于生活资料而言更为 明确、容易。因此，行政机关在针对经营性租赁土地房屋的征收、拆迁过程中， 不能简单地将承租人排除在协商对象之外，对于不属于出租人所有的机器设备 等附属设施，出租人也无权单方面作出处分。本案中，作为承租人的化工公司 在案涉码头实际从事经营活动，某镇政府实施的专项治理活动，涉及盐酸槽罐、 码头设施、房屋等重大价值生产资料的拆除，某镇政府应当在对上述建、构筑 物的权属作出调查认定、评估后，与合法权利人签订协议，而不能简单地以化 工公司承租人身份将其排除在外，且某镇政府也将化工公司作为评估对象制作 初步评估报告。某镇政府以化工公司系承租人为由，与Y 集团公司签订协议后 实施的拆除行为，侵犯了化工公司的合法权益。
江苏省南通市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九 条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
【法官后语】
无论是集体土地征收还是国有土地上房屋征收，行政机关认定土地使用权、 房屋所有权人为被征收人并与之签订征收拆迁协议是一般原则。实践中，不动 产租赁的形态纷繁复杂，关涉的被征收财产价值也程度不一，如果“一刀切” 地将承租人排除在被征收人范围之外，不仅不利于承租人权益的有效、及时保
二、行政强制执行 87
护，同时也给行政机关的征地拆迁行为带来更多的纷争。因此，有必要根据不 动产租赁的不同性质，将部分承租人纳入征收补偿对象，从而及时确定安置补 偿利益的分配，实现行政效率和权益保护之间的平衡。
一 、征地补偿中关涉的主要不动产租赁类型
《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、《国有土地上房屋征收与补偿 条例》第二条规定了征地拆迁中，被征收人为土地使用权人、房屋所有权人， 这是被征收对象确定的一般原则。实践中，并非所有的不动产均由使用权人、 所有权人占有使用，有的不动产上还存在用益物权、承租权，如广义的承租人 和公房承租人。公房承租人，是指与公房所有权人或代管人签订房屋租赁合同， 并依法取得公房租赁凭证的承租人，包括直管公房和自管公房承租人。公房承 租人由于具有准所有权人的性质，故将其纳入征收对象已成为主流认识，有的 地方规范性文件还有明确规定，如《南通市人民政府关于贯彻实施〈国有土地 上房屋征收与补偿条例》的若干意见》第九条即规定被征收房屋的重置价格结 合成新的部分补偿给所有权人，其余补偿给公房承租人。广义的承租人包括住 宅性承租人和经营性承租人，由于二者在性质上并无二致，行政机关往往把二 者等量齐观，在征地拆迁中将二者均排除在征收对象之外，直接与不动产权利 人签订拆迁合同，从而引发纠纷。
二 、将经营性承租人纳入征收补偿对象的必要性和可行性
征地拆迁的根本目的在于实现土地价值，促进城市发展，因此，从理论上 来讲，行政机关只要依法保障被征收土地房产及附属物的价值即可，无须考虑 不动产租赁关系，承租人的利益完全可与被征收人协商或通过合同责任的路径 解决。但是，实现对被征收人安置补偿利益的保护，不能局限于财产的等值兑 换，还应当着眼于社会经济发展，避免社会资源不当浪费。住宅性房屋的附属 设施一般为生活资料，具有零散性、价值较低，且与房屋合为一体，难以严格 区分承租人是否存在添附行为。经营性租赁除涉及房屋固有的附属设施外，承 租人往往还会添附机器设备等生产资料，有的机器设备的价值甚至远远超过不 动产本身的价值，机器设备等生产资料的权属认定相对于生活资料而言更为明
88
中国法院2024年度案例 ·行政纠纷
确、容易，并不会增加行政机关负担，出租人也无权单方面处分。当被征收对 象为营业用房时，补偿范围通常还包括停产停业损失，只有实际从事生产经营 的承租人，才有条件提供营业执照、纳税证明等停产停业损失的证据，且停产 停业损失由承租人享有，也符合权利义务相一致的原则。在营商环境保护的大 环境下，行政机关应当以促进企业的生存发展为首选项，将承租人纳入征收对 象并与之商谈拆迁补偿事宜，并通过异地建厂、政策支持等方式，实现承租企 业的可持续发展。
三、行政机关对被征收人的审核认定义务
《国有土地上房屋征收评估办法》第九条规定了房屋征收部门应当组织有 关单位对被征收房屋情况进行调查，明确评估对象。行政机关对被征收对象应 当尽到审慎审查义务，如果承租人提供了不动产租赁合同、生产经营设备的权 属证明、营业执照、经营许可等材料，应当将其认为被征收人，并对其应得的 补偿项目进行评估。本案中，化工公司向某镇政府提交了租赁合同、营业执照、 港口经营许可证、建设工程施工合同、竣工环境保护验收监测报告等，均能够 证明案涉码头的盐酸储罐工程项目为化工公司所有，且某镇政府也以化工公司 为评估对象制作了初步评估报告，应当认定被拆除的建、构筑物中包含了化工 公司财产。当然，行政机关只需尽到初步的注意和判断义务，根据现有的材料 认定合适的被征收人即可。如果出租人和承租人本身对财产的归属存有争议， 且非经法定程序难以判明时，行政机关不得径行与任何一方权利人签订协议， 而是应当依照法定程序及时针对被征收土地、房屋及机器设备等全部补偿项目 进行评估并作出补偿决定。出租人、承租人对权属明晰后，可以就补偿决定确 定的补偿内容另行分割。
编写人：江苏省南通市中级人民法院张祺炜 冯禹源
