——郭顺福诉宜昌市房产管理局不予受理其行政裁决申请决定案
【案件基本信息】
1.裁定书字号
湖北省宜昌市三峡坝区人民法院(2012)三行初字第00005号行政裁定书
2. 案由：不予受理行政裁决申请决定 3.当事人
原告：郭顺福
被告：宜昌市房产管理局
【基本案情】
2010年6月4日，被告宜昌市房产管理局向拆迁人宜昌市黑旋风置业公司颁发 拆许字[2010]第14号房屋拆迁许可证，该拆迁许可证载明的拆迁范围包括本案 原告所承租的房屋，拆迁实施单位为武汉战友公司，拆迁时间为2010年6月10日 至同年12月10日，并在三峡晚报上进行拆迁通告。2010年10月，武汉战友公司 在天府鱼庄餐馆地段建起了拆迁围墙，2011年10月天府鱼庄被战友公司强制拆迁。 2012年4月25日，武汉战友公司与房屋所有权人王俊(王俊系华侨，现居住在香 港，其在宜昌市港窑路22号的房屋租赁事宜均委托其父亲王文清处理)签订了拆 迁补偿协议，约定武汉战友公司一次性给予王俊货币补偿3563579.8元，其中建筑 物补偿3394040元、装潢补偿66759元、临安补助费33940.4元、其他补偿费(指 电表、水表、燃气初装等)4900元、搬家费33940元和搬家奖金30000元。
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2006年8月，郭顺福承租王俊所有的位于宜昌市港窑路22号门面做餐饮生意， 郭顺福将餐馆登记为宜昌开发区福聚轩卤腊坊，但对外称为“天府鱼庄”。2008年 7月，郭顺福对该餐馆进行了重新装修，并于同年7月15日，将餐馆承包给周生辉 经营。2010年7月30日，郭顺福与王文清(王俊之父)补签了房屋租赁合同，约 定租赁期限为2006年8月1日至2012年7月31日，租金为5000元/月。2011年5 月4日，郭顺福与王文清签订了一份房屋租赁补充协议，约定双方合同的有效期为 从2006年8月1日起至2011年8月1日止，从2011年2月起，郭顺福自行向房屋 拆迁人协商解决房屋装修补偿、停产停业补偿及设备设施赔偿事宜。
原告于2012年2月12日向法院提起民事诉讼，2012年6月5日本院作出 (2012)鄂三峡民初字第87号民事裁定书，对其诉求予以驳回。宜昌市中级人民法 院于2012年10月16日作出的(2012)鄂宜昌中民一终字第00600号民事裁定书 对一审民事裁定予以维持。原告又于2012年7月9日向被告宜昌市房产管理局提 出行政裁决申请。2012年7月12日，被告宜昌市房产管理局作出不予受理决定。 原告认为：被告此举系拒不履行法定职责的行为，遂于2012年9月11日向本院提 起行政诉讼。在诉讼中，原告于2012年10月16日以其与本案有关联的民事诉讼 正在二审审理中为由，申请本案中止审理。2012年12月3日原告申请继续审理。 在2012年12月12日庭审中，经法院释明，被告将诉讼请求变更为：确认被告宜 昌市房产管理局作出的行政裁决不予受理通知书违法，予以撤销，并责令被告重新 作出裁决。
【案件焦点】
拆迁纠纷的管辖。
【法院裁判要旨】
原告郭顺福、被告宜昌市房产管理局、案外人宜昌市黑旋风置业有限公司达成 了庭外和解协议并实际解决了纷争，且没有损害社会公共利益和违背法律禁止性规 定，对于原告郭顺福撤回起诉的申请，理应准许。宜昌市三峡坝区人民法院依照 《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条及参照《中华人民共和国民事诉讼法》 第一百五十四条的规定，裁定如下：
准许原告郭顺福撤回起诉。
七、行政裁决 227
【法官后语】
本案涉及的焦点是拆迁纠纷的诉讼管辖问题，有必要予以厘清。
1. 拆迁补偿安置纠纷的解决机制：
(1)1991年《条例》和(1996)12号《批复》规定的解决机制： (反悔)
达 成 协 议 — → 民 事 诉 讼
(拆迁人与被拆迁人)协商 达不成协议 民事诉讼
行政裁决
(2)2001年《条例》和(2005)9号《批复》规定的解决机制：
(3)2011年《条例》规定的解决机制：
拆迁人与被拆迁人对拆迁补偿安置的相关问题进行协商而达成协议，是通过双 方意思表示一致建立起来的交易关系，属于民事合同范畴，受合同法调整。当一方 反悔或不履行时，另一方可提起民事诉讼追究对方的违约责任。
若拆迁人与被拆迁人对拆迁补偿安置的相关问题不能协商达成一致意见，就说 明双方的权利义务处于不确定状态。这种不确定状态只能由作出许可拆迁决定的管 理部门确定，而不能由人民法院确定。法院的中立性和被动性决定了法院不能通过 判决强制地为当事人设定一定的权利义务。况且拆迁人拆迁的权利、被拆迁人搬迁
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的义务都是由房屋拆迁管理部门的行政许可行为设定的，对于这类争议理应由行政 机关先行处理，即由行政行为的先定力将不确定的权利义务关系加以确定，同时要 防止行政机关权力滥用，赋予当事人更多的救济途径。
而本案中建设部颁布的《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》(以下简称《规 程》)第八条规定不予受理行政裁决申请的情形中把房屋已经灭失也包括在内，而 2001年《条例》并没有将房屋灭失的情形排除在补充安置裁决之外，于是出现了 冲突。对这种冲突如何处理?就法的效力位阶来说，2001年《条例》属于行政法 规，而《规程》属于部门规章，下位法违反上位法，该条款属于无效条款。实际 上，建设部在制定该条时，认为对灭失房屋的补偿安置纠纷虽不被行政机关受理和 裁决，但依据[1996]12号《批复》还可以向人民法院就补偿安置问题提起民事 诉讼，因而还是有解决途径的。但根据2001年《条例》和[2005]9号批复的规 定，人民法院再将其作为民事案件受理此类案件就属于违法。如果仍然适用该条款 不仅违反了上位法的规定，也必然造成实践中的混乱，而且该条款本身也并不合 理。因此，实践中对于已灭失房屋的补偿安置纠纷仍要经过裁决予以解决。
2. 拆迁人违法拆除房屋的，被拆迁人可以提起民事侵权诉讼。
拆迁人与被拆迁人没有达成拆迁补偿安置协议，那么拆迁人就没有法定或约定 的依据对房屋实施拆除，侵害了被拆迁人的权益，属民事侵权行为，被拆迁人可提 起财产损害赔偿之诉。这里要强调的一点是，被拆迁人还可以就补偿安置问题向拆 迁管理部门申请裁决。拆迁管理部门仅就被拆迁房屋的补偿安置问题作出裁决或补 偿决定。对拆迁人违法拆除造成的其它损害则只能通过民事诉讼予以救济。如果被 拆迁人以民事侵权为由提起诉讼的同时，又申请裁决或作出决定，拆迁管理部门对 裁决申请不应当受理，这是因为受司法权优先原则的拘束。如果被拆迁人在以补偿 安置纠纷为由提起民事诉讼的同时，又申请裁决或作出决定，人民法院对起诉应不 予受理，当事人只能通过裁决或决定来解决纠纷，对裁决或决定不服的，向人民法 院提起行政诉讼，这是因为受正当程序原则的拘束。
3.行政机关滥用职权，违法强制拆迁，就是行政侵权。
被拆迁人可以以行政机关为被告，拆迁人为第三人向人民法院提起行政赔偿 诉讼。
编写人：湖北省宜昌市三峡坝区人民法院 张青山
