——姚建诉无锡市城市管理行政执法局行政强制措施案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
江苏省无锡市滨湖区人民法院(2011)锡滨行初字第0011号行政判决书 2.案由：城建行政强制
3.当事人 原告：姚建
被告：无锡市城市管理行政执法局(以下简称市城管执法局)

【基本案情】
2011年4月6日上午，市城管执法局接到举报，反映在瑞星家园门口北侧有毁 绿情况。上午8时许，南长城管执法大队的执法队员王某、华某等三人巡视至现场 后发现，驾驶员卢某操作一台挖机，正在瑞星家园安居房店面房前绿化带内施工作 业。执法队员进行现场取证，并制作现场检查笔录。现场照片显示在挖机的履带碾 压痕迹下，部分绿化草木被损毁。执法队员决定将现场施工的一台u-50-3s 久保 田小型挖掘机先予登记保存。后诸葛叔平赶到现场并自称是项目负责人，执法队员 向其送达《证据先行登记保存通知书》,但诸葛叔平拒绝签收。《证据先行登记保 存通知书》中记载：“经查，你单位于2011年4月6日在金石路瑞星家园旁进行破



六、行政强制 207

坏绿化的行为，本机关拟对你单位上述行为作进一步查处。根据《行政处罚法》第 三十七条第二款规定，决定对下列物品作为证据予以先行登记保存。……请你单位 于2011年4月13日前携带相关合法手续到清明桥中队接受调查处理”。同年4月 14日，市城管执法局在事发现场张贴公告，内容如下：“4月13日期限已过，请金 石东路瑞星家园北侧门口进行绿化工程的相关单位及挖机单位，携带营业执照复印 件、施工许可证、挖机产权证明等证明材料速到南长城管执法大队办理解除登记保 存手续并接受调查处理；逾期，将由市城管执法局按照相关规定依法处置”。后诸 葛叔平到市城管执法局交涉要求返还挖机，但因未持有效书面委托书和产权证明， 返还挖机未果。2011年5月12日，市城管执法局在《无锡商报》刊登公告，告知 产权人携带相关证明材料到南长城管执法大队接受调查处理。同年5月19日，姚 建和诸葛叔平携带购买挖机凭证至南长城管执法大队办理解除登记保存手续，领回 涉案挖机。
2011年4月6日上午发生的涉嫌毁绿行为，市城管执法局已经立案查处，至今 尚未作出处罚决定。
2008年5月23日，姚建作为买受方，向江苏天和工程机械有限公司购买一台 久保田u-50-3s 挖掘机，金额39.5万元。2011年1月1日，姚建作为出租方与 诸葛叔平签订租赁协议，将挖机出租给诸葛叔平使用，租期12个月，每月租金2
万元。

【案件焦点】
1.城管执法局最终对毁绿行为未作出认定，先前作出的证据登记保存行为是 否合法；2.若登记保存行为违法，是否应当按照国家赔偿法进行赔偿。
【法院裁判要旨】
江苏省无锡市滨湖区人民法院经审理认为：《无锡市城市管理相对集中行政处 罚权办法》第四条规定：“市城市管理行政执法部门按照本办法规定的权限，制止、 查处和纠正违反城市管理法律、法规、规章等规定的行为，并独立承担法律责任”。 区城市管理行政执法机构是市城市管理行政执法部门的垂直管理机构，具体实施本 区域城市管理行政执法工作。第九条第(三)项规定：“市城市管理行政执法部门 依照城市绿化管理方面的法律、法规、规章的规定，制止、查处违反城市绿化管理




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中国法院2014年度案例 ·行政纠纷


规定的行为，配合城市绿化主管部门纠正损坏绿化及设施等行为”。本案中，南长 城管执法大队是市城管执法局的垂直管理内设机构，其有权在本辖区内针对涉嫌毁 绿的行为具体实施城市管理行政执法行为。原告对行政执法行为不服，应当以市城 管执法局为被告提起行政诉讼。
《中华人民共和国行政处罚法》第三十七条第二款规定：“在证据可能灭失或 者以后难以取得的情况下，经行政机关负责人批准，可以先行登记保存，并应当在 7日内作出处理决定”。本案中，因调查涉嫌毁绿行为的需要，南长城管执法大队 将现场作业的挖机作为涉嫌毁绿的证据予以登记保存，并无不当。证据的登记保存 行为是为了更好地查明案情事实。本案中，证据登记保全后到实际返还时间已经超 过七日，原告姚建认为被告扣押挖机的行为违法并损害其权益因而提起行政诉讼， 符合法律规定。
4月6日上午，被告在现场送达《证据先行登记保存通知书》,要求当事人于4 月13日前接受调查处理，诸葛叔平拒绝签收。故对于原告认为被告扣押挖机行为 没有手续的意见，本院不予采信。4月14日、5月12日，被告又分别在现场和媒 体上发布了通告，告知产权人携带相关证明材料到南长城管执法大队接受调查处 理。原告提出没有看见公告，但根据原告提交的通话记录和录音光盘显示，诸葛 叔平于4月6日至5月11日，曾多次与接警的民警联系，要求与城管部门处理 挖机的事情，并多次去城管部门要求处理挖机之事，但市城管执法局告知其因没 有携带产权凭证或书面委托手续，所以不能领取挖机。行政机关在此过程中，亦 存在瑕疵。直至5月19日，在产权手续齐全的情况下，原告领回挖机。证据先 行登记保存行为属于行政强制措施，是程序性行为而非实体处理行为，在登记保 存后，依法应当在七日内作出处理决定，而行政机关未在法定期限内对违法行为 进行处理，违反行政处罚法第三十七条规定，属程序违法。在本院向市城管执法 局发出司法建议后，市城管执法局至今未能作出行政处罚决定，对是否存在毁绿事 实未作出认定，故对挖机进行证据先行登记保存的行为没有依据，对扣押挖机行为 应认定违法。
《中华人民共和国国家赔偿法》第四条规定：“行政机关及其工作人员在行使 行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利： ……(二) 违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的”。第七条第一款规定：“行政



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机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害 的，该行政机关为赔偿义务机关”。所以本案的赔偿义务机关为市城管执法局。原 告有权向其提起赔偿请求。
《中华人民共和国国家赔偿法》第十五条第一款规定：“人民法院审理行政赔 偿案件，赔偿请求人和赔偿义务机关对自己提出的主张，应当提供证据”。第三十 六条规定：“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理： ……(八)对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”。《最高人民法院 关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十二条规定：“原告在行政赔偿诉讼 中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不予赔偿或者减少赔偿数额方面的证 据”。第三十三条规定：“被告的具体行政行为违法但尚未对原告合法权益造成损害 的，或者原告的请求没有事实根据或法律根据的，人民法院应当判决驳回原告的赔 偿请求”。对原告姚建请求按其陈述的每天1920元的经营损失，因未提供相应的证 据予以证实，且经营损失不属于国家赔偿范围，本院对此主张不予支持。无锡市滨 湖区人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干 问题的解释》第五十六条第(四)项、《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干 问题的规定》第三十三条之规定，作出如下判决：
一 、确认无锡市城市管理行政执法局作出的证据先行登记保存行为违法； 二 、驳回原告的赔偿诉讼请求。
【法官后语】
证据先行登记保存是行政处罚法规定的行政强制措施。行政强制措施是为了保 证行政管理活动顺利进行，对选定的人或特定的物在一定的时间内实施强制的手 段。因此，一旦需要实施强制措施的情形消失，就应该立即解除强制措施。法院审 查合法的行政强制措施应当具备四个要件：(1)实施行政强制措施的行政机关具有 实施行政强制措施的职权；(2)发生了法律、行政法规规定的可以实施行政强制措 施的情形；(3)未超出法定的范围和期限；(4)实施行政强制措施符合法定程序 的要求。在本案中，根据《行政处罚法》第三十七条第二款规定：“具有行政处罚 权的行政机关在收集证据时，可以实施抽样取证的方法；在证据可能灭失或者以后 难以取得的情况下，经行政机关负责人批准的，可以先行登记保存，并应当在七日




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内及时作出处理决定”。故本案被告依照《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办 法》具有行使行政处罚的职权，在查处涉嫌毁绿的违法行为时，可以采取先行登记 保存的行政强制措施。但行政机关在采取财产性保全性强制措施时必须具备两个条 件：(1)可能由于当事人主观或者客观原因，使以后作出的行政处理决定不能执行 或者难以执行。主观原因是指当事人故意转移、隐藏、变更产权，客观原因是指行 政处理涉及的物品有变质、腐败等自然灭失的可能，需要及时采取措施，以保存该 物品的价款；(2)需要采取财产保全措施的，必须涉及行政处理决定包括执行财产 的内容。同时具备上述两个条件的，行政机关可以采取财产保全性强制措施，否 则，即属于违法。本案中，经审查，行政机关的证据先行登记保存符合上述两个 要件。
对行政强制措施审查合法性时，应对行政强制措施的范围的采取以及期限进行 审查，如果超出法定对象范围或者法定期限的，应当认定为违法。本案中对于被告 采取的先行证据登记保存超出法定期限未作出处理决定的行为，应当认定为违法行 政行为。
行政机关实施的保全性强制措施是为了查清案件事实或者为以后作出的具体行 政行为得以顺利执行，此时对案件事实未全部查清，行政机关可以继续调查取证， 但该部分证据只能作为证明以后作出的具体行政行为合法的证据使用，而不能作为 证明行政强制措施合法的证据使用。本案中，对涉嫌毁绿的违法行为没有作出处理 决定，行政相对人仅对证据保全性强制措施提起诉讼，法院可以单独就该强制措施 是否违法作出裁判。在本院向被告发出司法建议后，被告至法院作出判决时仍未能 作出行政处罚决定，对是否存在毁绿事实未作出认定，故对挖机进行证据先行登记 保存的行为没有依据，对扣押挖机行为应认定违法。
根据国家赔偿法规定，行政机关违法采取行政强制措施，行政管理相对人在合 法权益受到侵害时有权提起国家赔偿请求。赔偿请求人可以在提起行政诉讼时一并 提起行政赔偿诉讼。所以本案原告适格，一并提起行政赔偿诉讼的行为合法。司法 解释规定：“原告在行政赔偿诉讼中对自己的主张承担举证责任。被告有权提供不 予赔偿或者减少赔偿数额方面的证据”。原告主张应当赔偿违法采取强制措施造成 每天1920元的经营损失。因其挖机在保全期间已经被租赁给案外人，作为挖机的 所有人未能提供相应的证据予以证实该笔损失；且根据国家赔偿法规定对造成财产




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权其他损害时，只对直接损失予以赔偿。即基于被侵权的事由所造成的实际损失与 现有财产的直接减少。即原告提出的经营损失也不属于国家赔偿范围，法院对该主 张不予支持。依照司法解释的规定应当判决驳回原告的赔偿请求。
编写人：江苏省无锡市滨湖区人民法院李旭强