——保定市青年国际旅行社诉保定市旅游局行政处罚案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
河北省保定市北市区人民法院(2012)北行初字第1号行政判决书
2.案由：旅游管理行政处罚 3.当事人
原告：保定市青年国际旅行社有限公司 被告：保定市旅游局
【基本案情】
2011年6月16日，原告将6月18日去阜平天生桥游客2人发给阜平县万方旅 游开发有限公司保定办事处进行一日游。被告在执法监察工作中发现了这一行为。 6月23日，被告以原告将游客拼团给没有经营资质的旅行社为由对此事进行立案调 查。6月27日，被告对原告工作人员张娜进行了询问，询问了原告与天桥驻保办合 作的情况，告知“要求听证，请递交有关材料”。6月29日，被告对阜平县万方旅 游开发有限公司负责人进行了询问，该负责人称未设立驻保办事处。该公司经营范 围：景区规划、开发、管理；正餐服务，客运索道服务，住宿服务。7月8日，被 告案件承办人起草了案件调查终结报告。7月14日，被告向原告送达了行政处罚告 知书，告知拟罚款4万元，告知了原告享有陈述、申辩权。原告提出了书面申诉意 见。9月2日，被告相关人员对该案进行了集体讨论，结论为立即改正，处4万元 罚款。9月5日，进行了内部审批。9月8日，被告制作了“保旅罚决字[2011] 第06号”行政处罚决定书。主要内容：你单位6月16日将王评论等一行2人委托 给没有旅行社经营资质的机构进行旅游活动。该行为违反了《旅行社条例》规定。
202
中国法院2014年度案例 ·行政纠纷
现依据《旅行社条例》第五十五条第四款之规定，决定对你单位作出如下行政处 罚：停止与非旅行机构合作，并罚款4万元。被告处罚卷宗中有9月9日的处罚决 定书送达回证，该回证收件人处空白，备注栏中，注明：“拒签、留置送达”。10 月19日，原告工作人员签收了处罚决定书。原告申请复议，2012年2月8日，保 定市人民政府维持了该处罚决定书，并于2月14日送达给原告。2月22日，原告 不服被告的行政处罚，诉至法院。
【案件焦点】
被告保定市旅游局在行政处罚过程中是否依法履行了听证程序。
【法院裁判要旨】
保定市北市区人民法院经审理认为：《中华人民共和国行政处罚法》第四十二 条规定：“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行 政处罚决定之前，应当告知当事人有要求举行听证的权利；……”。《河北省人民政 府关于行政处罚听证范围中较大数额罚款的通知》规定：“对从事经营活动的法人 或者其他组织处以10000元以上罚款，作出行政处罚之前，应当告知当事人要求听 证的权力。”根据上述法律规定，被告对原告作出罚款4万元的行政处罚，应当适 用听证程序。被告主张在2011年6月27日，被告对原告工作人员张娜进行了询问 时已经进行了“听证告知”,本院认为被告询问调查时尚未决定处罚内容，亦未告 知处罚事项，此“听证告知”行为不具有法律效力。因此，被告在作出“保旅罚 决字[2011]第06号”行政处罚决定时未履行法定程序。
保定市北市区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第 (二)项之规定，判决如下：
撤销被告保定市旅游局“保旅罚决字[2011]第06号”行政处罚决定书；
案件受理费50元，由被告保定市旅游局承担。 案件判决后，双方当事人均未上诉。
【法官后语】
本案审判要点主要在于对行政罚款行为合法性、必要性的认识。
我国行政诉讼的职能和作用，一方面是保护公民、法人和其他组织的合法权
五、行政处罚 203
益，另一方面是维护和监督行政机关依法行使行政职权。何种情况下给予保护、何 种情况下给予维护、何种情况下给予监督?这是对行政审判法官的考量，审判中需 要严格、准确地适用行政诉讼法法规和其他行政法规的具体规定，方能实现行政诉 讼法的立法宗旨。
本案是一起普通的旅游行政处罚案，从双方诉、辩意见上看似乎都有道理，双 方各持己见。尤其是被告方称是为了规范旅游市场的正常秩序，保护广大游客的切 身利益。每个人都可能是游客，理当予以维护。面对是支持行政机关的主张还是保 护管理相对人问题，法官必须做到严格依照法条的规定来析法明理，判断是非。
该案并不是单一的个案处罚，被告同时处罚了六家旅游公司。2011年下半年， 被告在向原告下达上述行政处罚决定书之前，还曾向保定另外五家旅游公司下达类 似内容的行政处罚决定书。处罚前，被告曾对他们进行了处罚事先告知。在2011 年的7月，6家旅游公司共同向被告提出了申诉。申诉理由如下：1.根据《旅行社 管理条例》第四十二条规定：“旅游、工商、价格等行政管理部门应当及时向社会 公告监督检查的情况。公告的内容包括旅行社业务经营许可证的颁发、变更、吊 销、注销情况，旅行社的违法经营行为以及旅行社的诚信记录，旅游者投诉信息 等”。旅游局监督检查部门对旅行社有指导和告知的义务，我们并没有得到相关部 门的通知；2.阜平县万方旅游开发公司驻保办事处在保定已运营多年，已得到保 定市知名媒体《莲池周刊》的认可，与其长期合作的旅行社本身不具有辨别其合法 性的能力；3.我们均认为该办事处系阜平天生桥景区，我们是在与景区合作。被 告收到六家公司的申诉后，并未进行听证，便分别做出了罚款4万元的行政处罚。 五家旅游公司因种种原因交纳了罚款，只有原告不服提起了诉讼。法院审理后认 为，被告的行政处罚违反了法定听证程序，撤销了被告的处罚决定书。该判决是正 确的。
根据案情，我们认为被告的行政执法行为还存在着一些其他问题。第一，既然 是查处原告等与天桥驻保办违法合作的事实，就应查明双方的基本情况及具体合作 情况。应同时给原告和天桥驻保办做询问笔录，进行调查，做到事实清楚。而被告 没有调查天桥驻保办的相关情况。原告等主张天桥驻保办在保定已经营6、7年， 常年在官办媒体投放大幅广告，应当查清这些主张是否属实；第二，被告对六家旅 游公司处以罚款的处罚，却没对所谓的黑社“天桥驻保办”进行处罚，明显的执法
204
中国法院2014年度案例 ·行政纠纷
不公平；第三，审理中查明“天桥驻保办”的公章是在2004年由当时的一个在阜 平天桥景区的办事处合法刻制的。此机构在保定存在多年，这种合作状况多年来一 直存在。如若违法，被告应制定措施，逐步治理。原告等是被告单位的行政管理相 对人，在日常管理活动中，被告应当依法对原告等的经营活动进行规范及指导，发 现违规及违法行为应及时制止并纠正，对明知故犯、屡教不改的应当使用罚款及其 他行政处罚手段。这样做法才符合《行政处罚法》规定的教育与处罚相结合的原 则，规定对于违法行为轻微的不予以处罚。在本案中未发现被告曾对原告等的类似 行为进行过教育与规范，仅凭一份转派单，便处以4万元罚款，这样做容易造成行 政管理人的误会，认为行政机关在执法过程中以罚款为目的，不利于行政管理行为 的顺畅进行。第四，被告在2011年7月11日对原告进行了处罚告知，决定了罚款 4万元的处罚，而对这一处理结果进行集体讨论却是在9月2日，出现了执法程序 倒置的情况。另外被告在9月9日给原告送达法律文书时出现了原告拒签的情况， 应按民事诉讼规定的留置送达规定进行，而不应在10月19日再次送达。这些做法 体现了被告执法行为的不严谨。
分析被告的行政处罚行为，存在以下几方面问题：未采用听证程序，程序违 法；原告提出质疑，其未核实，事实不清；作为原告的主管单位，在处罚前未进行 过整改活动的情况下就直接给予4万元的罚款，违反了《行政处罚法》规定的教育 与处罚相结合的立法原则；对于6家旅游公司联合申诉，被告置之不理，体现了被 告的官本位思想，也暴露出被告在执法过程中以罚款为目的。“执法为民”是我们 的办案宗旨，法院的行政审判承载着保护行政相对人合法权益不受侵犯的职责，对 于行政机关在执法过程中以罚款为目的的现象，损害了整个行政机关社会形象，破 坏了“官民”的和谐关系，法院对该行政处罚决定应当坚决予以撤销。此案判决 后，双方当事人均未上诉。法官本着监督行政机关依法行政的宗旨，就审判中发现 的其他问题，以司法建议书的形式对被告进行了告知。期望行政机关能够严格按照 法律的规定进行执法。
目前我国的许多行政法规中，均规定了罚款的行政处罚。这是一把利剑，为了 实现行政管理的正常进行，具有必要性。当行政管理相对人违反行政法的具体规 定，拒不改正时，行政罚款应当是一种非常有效的措施。能够起到教育行政管理相 对人依法活动的目的。但现实中，许多行政机关为了局部利益，制定了罚款指标，
五、行政处罚 205
为一己私利而执法，把行政法规当做谋求利益的工具，这样的执法动机不仅伤害了 人民，也损害了法律的尊严，是和谐社会的害群之马。法院在审判中应当严格加以 区分，对于这样的行政执法行为绝不能姑息放任。
编写人：河北省保定市北市区人民法院 陈立荣
