——黄祖华诉莆田市执法局城建行政处罚案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
福建省莆田市中级人民法院(2013)莆行终字第53号行政判决书
2. 案由：城建行政处罚
3. 当事人
原告(上诉人):黄祖华
被告(被上诉人):莆田市城市管理行政执法局(以下简称市执法局)
【基本案情】
原告黄祖华经营的莆田市涵江恒好商务宾馆因缺少第二消防安全通道，被纳入 整治范围内。2012年3月间，经涵江区人民政府召集消防部门、城市执法部门现场 办公，原告黄祖华应消防部门要求在该宾馆西边与原告所有相邻同向的另一幢楼房 东边之间巷道上空铺设二至五层钢结构走廊，用于宾馆的消防安全通道。后经消防 部门验收合格，莆田市涵江恒好商务宾馆取得《公众聚集场所投入使用营业前消防 安全检查合格证》,并办理了特种行业许可证、个体工商户营业执照、税务登记证、 组织机构代码证等。
后某市城市执法部门接相邻小区部分居民投诉与信访，以黄某某未取得建设工 程规划许可证就擅自进行建设为由，向其发出责令改正通知书，限期自行拆除。期 限届满，黄某某未自行改正。城市执法部门于2012年7月对黄某某作出处罚决定： 限期拆除该宾馆钢结构户外走廊式消防安全通道(拆除期限为2012年7月11日至 2012年7月21日)。
五、行政处罚 169
【案件焦点】
1.本案作为由行政指导、行政许可引发的行政处罚案件，能否引入信赖保护 原则进行审查；2.如引入信赖保护，在天桥确未批先建的情况下，能否给予信赖 保护；3.如进行信赖保护，能否进行存续保护。
【法院裁判要旨】
原审法院认为：原告黄祖华未取得建设工程规划许可证，在讼争的巷道上空铺 设二至五层钢结构走廊。被告根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条的规 定对原告作出行政处罚决定，认定事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合 法，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解 释》第五十六条第(四)项之规定，判决：驳回原告黄祖华诉讼请求。本案案件 受理费人民币50元，由原告黄祖华负担。
一审宣判后，黄祖华不服，向莆田市中级人民法院提起上诉。 二审法院认为：本案应适用信赖保护。
其一，存在信赖基础。从行政惯例分析，三个行政机关的现场办公虽未形成正 式文本，但其作为行政机关联合执法的实践做法，被广泛采用，并得到公众的认 可，足以形成行政惯例上的信赖保护。从职能部门的态度进行考查，虽然消防职能 不能代替规划职能，但无论消防部门或是城市执法部门，其作出的行为均代表政府 的行为，具有公信力。且消防部门提出方案时，在场的城市执法人员未作出否认的 意思表示，在该特定情景下，以理性自然人判断标准，相对人有充分理由相信城市 执法部门持默认态度，即“信赖利益的存在不以明确表示为前提，行政机关的不置 可否也可构成信赖利益”。从后续行为上考查，黄某某根据行政机关的指导，建设 天桥后，消防部门为其颁发了《消防安全检查合格证》,作出了有效成立的行政行 为，更加固了信赖基础。
其二，存在信赖表现。黄某某在取得《消防安全检查合格证》后，办理了特种 行业许可证、个体工商户营业执照、税务登记证、组织机构代码证。因为投入了大 量资金，对酒店进行正常经营。可见，黄某某已经证明其已经知悉了所信赖的具体 行政行为，并且之后进行了与该信赖相吻合的生产安排等行为。
其三，信赖值得保护。从法律规定上分析，《中华人民共和国行政许可法》第 六十九条第二款、第四款明确规定：“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行
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中国法院2014年度案例 ·行政纠纷
政许可的，应当予以撤销，被许可人基于该行政许可取得的利益不受保护。但现有 证据无法证明黄某某以欺诈、胁迫或贿赂等不正当手段取得行政行为”。整改方案 是消防主管部门现场办公时主动提出的，事后黄某某主动执行的行为是对行政机关 的信赖以及对法律的尊重，故其行为是善意且无重大过失的，应获得信赖保护。
据此，为了保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法 行使行政职权，促进诚信政府建设，衡平各方利益，依照《中华人民共和国行政诉 讼法》第五十四条第(四)项、第六十一条第(三)项的规定，判决：
一 、撤销莆田市涵江区人民法院(2012)涵行初字第55号行政判决；
二 、变更被上诉人莆田市城市管理行政执法局于2012年7月11日向上诉人黄 祖华作出的第Z4000039号行政处罚决定主文内容为：限期拆除钢结构户外走廊式 消防安全通道(拆除期限为上诉人黄祖华停止经营莆田市涵江恒好商务宾馆之日起 十日内)。
本案一审案件受理费人民币50元，二审案件受理费人民币50元，由上诉人黄 祖华承担人民币50元，被上诉人莆田市城市管理行政执法局承担人民币50元。
【法官后语】
信赖保护体现了法律安定性具有普适性，不因行政行为的不同而有所区别；信 赖保护是依法行政的基本要求，所有行政机关在作出行政行为时均应遵守；司法实 践对信赖保护的适用是稳健扩张的；行政指导及后续行为亦可产生信赖继承，理应 对先行为是否存在信赖保护进行审查。对是否保护的问题，违法状态不必然存在违 法行为，应适用归责原则进行判断；不能将信赖利益简单地等同于个人利益，其是 个人正当利益、政府诚信利益、社会稳定利益的综合体；公共利益不当然大于信赖 利益，应同等对待，个案衡量，并根据行政相对人存在信赖基础、信赖表现、利益 值得保护的情况，决定是否应给予信赖保护。对如何平衡的问题，应引入经济分析 法，在收益最大、损失最小的情况下，对可能损害公共利益的信赖利益亦可给予存 续保护，并根据案件实际情况，进行二次利益衡量，对信赖保护利益的主体、事 项、期限作出限制，通过方案优化，努力促成信赖利益与公共利益共存与和谐。
编写人：福建省莆田市中级人民法院林天明
