— — 无锡市盛达拆房有限公司诉无锡市城市管理行政执法局行政处罚案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
江苏省无锡市滨湖区人民法院(2012)锡滨行初字第0007号行政判决书
2. 案由：城建行政处罚 3.当事人
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中国法院2014年度案例 ·行政纠纷
原告：无锡市盛达拆房有限公司(以下简称盛达公司)
被告：无锡市城市管理行政执法局(以下简称市城管执法局)
【基本案情】
2011年5月10日下午，市城管执法局接到举报称在江海东路广丰二村出口处 有毁绿情况。市城管执法局派员巡视至现场后发现情况属实，经调查询问初步认定 为盛达公司所为。因盛达公司未提供相关合法审批手续，涉嫌构成损坏花草树木的 行为。市城管执法局于当日立案调查，根据现场照片及现场检查笔录、询问笔录等 材料，查明盛达公司在未办理相关园林审批手续的情况下，于同年5月8日在施工 时因房屋围墙倒塌，使绿化带内的花草树木被毁坏。经现场测量计算，毁坏高60 厘米的银边黄杨288株，高80厘米的丝兰180株，高120厘米的紫薇12株，胸径 10厘米的广玉兰5株，现树木已经全部死亡。
同日，市城管执法局依照《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第三十 条规定，将当事人调查材料及《损坏花草树木认定通知书》送无锡市市政和园林局 认定。该局于同年5月11日出具认定意见：认定盛达公司损坏花草树木的行为未 办理相关审批手续。二日后，该局作出损坏城市绿化价值确认书，根据《无锡市城 市绿化及其设施损坏赔偿办法》的规定，确认损失的树木价值为232700元。
《江苏省城市绿化管理条例(修正》)第二十三条第一款规定：“违反本条例规 定，有下列行为之一的，由城市建设(园林)行政主管部门责令停止侵害，可以并 处损失费一倍以上五倍以下的罚款；……(一)损坏城市树木花草的”。市城管执 法局认为，盛达公司在未办理相关审批手续的情况下损坏了树木花草，违反上述法 规规定，应承担相应的责任。市城管执法局于2011年8月10日向盛达公司送达行 政处罚事先告知书，并告知其有陈述、申辩和要求听证的权利。次日，盛达公司提 交陈述申辩材料。同年9月17日，市城管执法局经集体讨论决定，对盛达公司损 坏树木花草的行为按损失费的四倍罚款，即罚款930800元。同年10月15日，市城 管执法局作出锡城执案字[2011]第202135号行政处罚决定书，以盛达公司未办 理相关园林审批手续，毁坏绿化带内的花草树木为由，对盛达公司处以立即整改、 并处罚款930800元的行政处罚。该决定书于同年10月19日邮寄送达盛达公司。
另查明，2011年6月，盛达公司补种了10棵胸径为5厘米的广玉兰。其后，
五、行政处罚 165
无锡市园林工程有限责任公司已将其余毁坏的树木全部补种完毕，盛达公司遂未再 继续补种。
【案件焦点】
1. 城管执法局最终对毁绿行为未作出认定，先前作出的证据登记保存行为是 否合法；2.若登记保存行为违法，是否应当按照国家赔偿的规定进行赔偿。
【法院裁判要旨】
2007年7月23日施行的《无锡市城市管理相对集中行政处罚权办法》第九条 第(三)项规定：“市城市管理行政执法部门依照城市绿化管理方面的法律、法 规、规章的规定，制止、查处违反城市绿化管理规定的行为，配合城市绿化主管部 门纠正损坏绿化及设施等行为。”第十三条规定：“行政处罚权相对集中后，有关部 门不得再行使由市城市管理行政执法部门集中行使的行政处罚权。”本案中，市城 管执法局有权在辖区内针对涉嫌毁绿的行为具体实施行政管理和执法行为。
《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反 行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规 定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。”市城管执法局接到举报后对现场进 行勘察，对盛达公司的委托代理人吴锡坤、职工周西平以及广益社区的管某所作的 调查询问笔录具有一致性。被告提供的证据足以证明损坏树木花草的违法行为是由 盛达公司所为。故对于原告盛达公司认为被告处罚对象错误的诉称，本院不予采 信。市城管执法局对举报的涉嫌毁绿行为依法进行立案、调查，向相对人发出了行 政处罚告知书，经集体讨论后及时作出和送达行政处罚决定书，行政处罚的程序符 合法律规定。
《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定：“当事人有下列情形之一的， 应当依法从轻或者减轻行政处罚：(一)主动消除或者减轻违法行为危害后果的”。 原告盛达公司是由于拆除厂房时致使围墙倒塌毁绿，其主观上存在一定过失，但毁 绿的故意程度较低。发生毁绿事实后，盛达公司采取了积极补种部分树木的措施， 有积极主动减轻毁绿后果的态度，没有全部补种是因为发生其他部门种植了余下树 木的客观情况。市城管执法局在作出行政处罚时应充分考虑原告违法行为的主观过 错程度及主动改正违法行为的态度和改正措施所产生的效果等情节。无锡市市政和
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园林局认定盛达公司损坏树木花草的损失价值总额为232700元，该结论可以作为 处罚依据。市城管执法局在法律规定的可处树木损失价值的一至五倍罚款幅度内按 照损失价值的四倍罚款930800元，明显超出了合理处罚范围。《中华人民共和国行 政诉讼法》规定：“行政处罚显失公正的，可以判决变更”。本院认为变更行政处 罚额度为损失价值的一倍，即罚款232700元较为适宜。
关于原告提出应根据树木的补种价值计算损失额度的主张，因毁坏绿地的损失 价值是由无锡市市政和园林局依据《无锡市城市绿化及其设施损坏赔偿办法》规 定的标准进行价格认定，并非依照被毁树木的现行市场价格计算，原告的该主张无 法律、法规依据，本院不予支持。原告认为根据2004年7月1日施行的《无锡市 城市绿化管理条例》第二十五条第(二)项“擅自移伐、截干树木或者虽经批准 砍伐但未按照规定补植的，处以损失费一倍以上五倍以下罚款”的规定，其不构成 擅自移伐截干树木，不应受到处罚的意见，本院认为《无锡市城市绿化管理条例》 是根据《江苏省城市绿化管理条例》而制定的，《江苏省城市绿化管理条例》明确 规定损坏城市树木花草的，并处损失费一倍以上五倍以下的罚款，故对原告的该项 意见不予采信。
综上，市城管执法局所作的锡城执案字[2011]第202135号行政处罚决定书， 事实清楚，证据充分，符合法定程序，但处罚结果明显偏重。
无锡市滨湖区人民法院依照《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条、《中 华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(四)项、《最高人民法院关于执行〈中 华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，判 决如下：
一 、变更被告无锡市城市管理行政执法局作出的锡城执案字[2011]第 202135号行政处罚决定的第(二)项处罚内容为缴纳罚款232700元；
二 、驳回无锡市盛达拆房有限公司的其他诉讼请求。
【法官后语】
行政处罚法规定的行政处罚是指行政机关在公共行政管理领域中对公民、法人 或者其他违反行政管理秩序行为所给予的一种法律制裁。法院经审查后认定的合法 的行政处罚应当具备以下五个条件：1.作出行政处罚的组织具有处罚主体资格和
五、行政处罚 167
处罚管辖权；2.符合法定的行政处罚程序的要求；3.行政处罚决定认定的事实清 楚，主要证据确凿；4.适用法律、行政法规正确；5.不存在显失公正情形。在本 案中，前四项条件均满足，故本案被告依照《无锡市城市管理相对集中行政处罚权 办法》具有行使行政处罚的职权，在查处涉嫌毁绿的违法行为时，可以作出行政处 罚。但法院审查被告在作出行政处罚时必备要件是：1.行政相对人实施了违反行 政管理秩序的行为；2.行政相对人在主观上有过错；3.该行为产生社会危害后果。 同时具备上述三个条件的，行政机关可以给予行政行政罚，否则，即属于违法。本 案中，被告作出行政处罚时未对行政相对人的过错及危害后果作出评判，故所作行 政处罚轻重失衡。毁绿行为是原告在拆房时，未尽审慎注意义务，致使围墙倒塌压 坏绿化带，属于因过失造成的毁绿行为；事后原告主动补种部分树木的行为，属主 动消除危害后果的表现。上述事实是减轻处罚的情节，应当在处罚幅度(一至五倍 罚款)中有所体现，除非被告能提供证据证明毁绿行为人主观过错及行为的危害后 果较重，否则给予四倍罚款就明显属于处罚失当。可以判决变更行政处罚。
判断被诉行政处罚决定是否存在显失公正的问题，除应当考虑实施违法行为的 起因、后果、情节、社会危害性外，还应考虑有无法定从重或者从轻的处罚情节。 在本案中，根据行政处罚法规定，原告在事后主动补种被损坏的树木，属于主动消 除或者减轻违法行为的危害后果的行为，应当依法从轻或者减轻行政处罚。
对原告提出的四项诉讼请求，法院在判决书中明确回应：1.被告符合作出行政 处罚主体资格和具有处罚管辖权；2.被处罚主体正确。根据法律规定，违法行为责任 人是实施违反行政管理秩序行为的公民、法人或者其他组织。故旧厂房围墙倒塌毁绿 应当由致使倒塌结果发生的行为人(即本案原告)承担行政责任，而不是由围墙建设 方或产权人承担责任；3.定损基数是根据地方性法规规定，属合法依据。原告提出的 依照补种树木价值计算损失的主张无法律依据，因为毁绿造成的损失不是以补种相 应的树种价值计算，而是以《无锡市城市绿化及其设施损坏赔偿办法》规定的标准 计算；4.“意外”倒塌毁绿和擅自移伐、截干树木在本案中并无本质的区别，该 “意外”是原告在拆除围墙时应当预见但由于疏忽大意而没有预见，或已经预见而 轻信能够避免的心态。属于过失情形，只是其过错在严重程度上有差别。法院对原 告主张无法支持。依照司法解释的规定应当判决驳回原告的诉讼请求。
编写人：江苏省无锡市滨湖区人民法院李旭强
