——束新根诉吴江市规划局规划行政许可案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
江苏省苏州市中级人民法院(2012)苏中行终字第0067号行政裁定书
2. 案由：规划行政许可 3.当事人
原告(上诉人):束新根
被告(被上诉人):吴江市规划局

【基本案情】
原告束新根于2012年2月27日将恢复楼梯申请递交给吴江市行政审批中心规 划窗口。3月7日，被告派员到现场勘查，东侧住户仇莉萍当场表示反对，西侧徐 巧林和东侧仇莉萍于3月8日向被告提出书面信访意见表示不同意束新根恢复楼 梯。2012年3月12日，被告书面回复束新根要求其提供周边邻里的意见后重新报 批。束新根提供了南、西、北邻里签字意见，但东侧没有签。被告于2012年4月



三、行政许可 139

11日对原告束新根的申请作出反馈意见，对束新根楼梯恢复申请反馈为“暂不予 支持”。
原告不服，向本院提起行政诉讼，请求法院撤销被告作出的审查意见，判决被 告重新作出具体行政行为，并承担本案的诉讼费用。经本院释明，原告将诉讼请求 明确为“撤销被告于2012年4月11日作出的《审查意见反馈表》中‘暂不予支 持’反馈意见，并承担本案的诉讼费用”。
被告辩称，1.被告作出“不同意恢复楼梯”意见符合《物权法》、《江苏省城 市规划管理技术规定》、《建筑设计防火规范》等法律、法规规定和有关工程建设 标准。2012年3月7日，被告派人到现场勘查，发现在住宅未建楼梯的情况下，原 告住宅与东侧相邻住宅间距为3.3米；如果准许原告恢复楼梯，减去楼梯所占空 间，住宅间距仅为2.2米。《江苏省城市规划管理技术规定》规定，住宅建筑之间 山墙最小间距，两侧有窗时不小于6米，单侧或两侧无窗时按消防和施工安全等控 制；《建筑设计防火规范》规定，民用建筑最小防火间距为3.5米。因此如果准许 原告恢复楼梯将违反上述工程建设的技术规范和标准；而且将会对相邻不动产权利 人带来安全隐患；2.被告作出不准许恢复楼梯的意见程序合法，被告作出的意见 有事实和法律依据，符合法定程序，请求法院依法予以维持。
【案件焦点】
被告2012年4月11日对原告束新根的申请作出的反馈意见是否合法。
【法院裁判要旨】
江苏省苏州市吴江市人民法院经审理认为：原告认为被告作出该反馈意见没有 事实依据；被告认为自己作出的行政行为有事实和法律依据，符合法定程序。1. 关于被告作出“暂不予支持”反馈意见是否具有法定职权的问题。根据《中华人 民共和国城乡规划法》第十一条第二款关于“县级以上地方人民政府城乡规划主 管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作”的规定，被告作为县级以上地方人 民政府城乡规划主管部门，依法负责本行政区域内的城乡规划管理工作，对本案的 处理有法律职权；2.关于被告作出“暂不予支持”反馈意见是否具有事实和法律 依据的问题。2012年3月7日，被告派员到现场勘查，发现原告住宅与东侧相邻住 宅间距为3.3米；如果准许原告恢复楼梯，减去楼梯所占空间，住宅间距仅为2.2




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中国法院2014年度案例 ·行政纠纷


米。《江苏省城市规划管理技术规定》是根据《中华人民共和国城乡规划法》、《江 苏省城乡规划条例》和城乡规划相关标准规范，结合全省实际情况制定的，适用于 城市和县城的规划建设用地范围。在此建设用地范围内制定规划，进行规划管理， 均须执行该规定。《江苏省城市规划管理技术规定》规定“住宅建筑之间山墙最小 间距，两侧有窗时不小于6米，单侧或两侧无窗时按消防和施工安全等控制”;《建 筑设计防火规范》是强制性国家标准，其中“5.2.1”为强制性条文，必须严格执 行。“5.2.1民用建筑的防火间距”规定，“民用建筑之间的防火间距不应小于表 5.2.1的规定，相邻的两座建筑物，当较低一座的耐火等级不低于二级、屋顶不设 置天窗、屋顶承重构件及屋面板的耐火极限不低于1.00h, 且相邻的较低一面外墙 为防火墙时，其防火间距不应小于3.5米”,结合《中华人民共和国城乡规划法》 第四条第三款关于“县级以上地方人民政府应当根据当地经济社会发展的实际，在 城市总体规划、镇总体规划中合理确定城市、镇的发展规模、步骤和建设标准”的 规定，被告作出该反馈意见有事实和法律依据。但被告在审查意见反馈表上没有写 明相应的法律依据，存在法律上瑕疵，但该瑕疵对原告的实体权利没有实质性的影 响；3.关于被告作出“暂不予支持”反馈意见是否违反法定程序问题。原告束新 根于2012年2月27日将恢复楼梯的申请递交给行政审批中心规划窗口。3月7日， 被告派员到现场勘查，东、西侧邻居于3月8日向被告提出信访意见，表示不同意 束新根恢复楼梯。2012年3月12日，被告书面回复束新根要求其提供周边利害关 系人的意见后重新报批。后束新根提供了部分邻里意见，但未提供东侧邻里意见。 被告于2012年4月11日对原告束新根的申请作出反馈意见，对束新根楼梯恢复申 请反馈为“暂不予支持”,并向原告进行送达，并不违反法定程序。
综上，被告作出“暂不予支持”反馈意见有相应的职权和事实法律依据，并不 违反法定程序，虽存在法律上的瑕疵，但该瑕疵对原告的实体权利没有实质性的 影响。
江苏省吴江市人民法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政 诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第(四)项的规定，作出如下判决：
驳回原告要求撤销吴江市规划局于2012年4月11日作出的《审查意见反馈 表》中“暂不予支持”反馈意见的诉讼请求。
案件受理费50元，由原告负担。



三、行政许可 141

一审宣判后，束新根向江苏省苏州市中级人民法院提起上诉。审理过程中，经 江苏省苏州市中级人民法院法律释明，上诉人束新根认可其不符合取得规划行政许 可的现行法定条件，后经法院组织协调，其被拆楼梯恢复所需费用得到相关单位的 适当补偿，上诉人束新根认为已无继续诉讼必要，故书面申请撤回上诉。江苏省苏 州市中级人民法院经审查认为，上诉人束新根撤回上诉系其真实意思表示，符合法 定撤诉条件，依法应予准许。
江苏省苏州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条、 《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十 七条、《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十六条之规定，作出如下判决：
准许上诉人束新根撤回上诉，双方当事人均按原审判决执行。
二审案件受理费50元，减半收取为25元，由上诉人束新根负担。

【法官后语】
关于行政机关在行政程序中运用国家标准作为法律依据来作出行政行为是否合 法，合议庭存在两种不同意见。一种意见认为国家标准是技术规范，而不是法律， 不能作为法律依据使用，只能在法律适用中加以援引，而不能直接适用；第二种意 见认为国家标准也是法律的组成部分，特别是国家强制性标准就是法律，如果违反 了这些标准，作出的行政行为应属无效。本案中《建筑设计防火规范》是强制性国 家标准，其中“5.2.1”为强制性条文，必须严格执行。
我们同意第二种观点，理由如下：
1.国家强制性标准的性质决定了国家强制性标准的地位和作用。1988年8月 29日在第七届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上，国家技术监督局局长 徐志坚在《关于〈中华人民共和国标准化法(草案)》的说明》中所指出的“标准 本身具有严肃的法规性和统一性。标准是各项经济技术活动中有关方面共同遵守的 准则和依据”。这种技术标准本身不是法律，但可以通过行政机关的制定或认可， 通过法律化的形式成为具有强制力的部门规章，从而成为行政法的渊源。本案所涉 及的《建筑设计防火规范》就是由建设部于2006年7月12日以450号公告的形式 发布的，在法律渊源上属于部门规章。同时《标准化法》第六条规定对需要在全国 范围内统一的技术要求，应当制定国家标准。第十四条规定强化自行标准必须执




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行。由此可见《建筑设计防火规范》具有部门规章的法律效力，其效力范围及于全 国。尽管技术标准不具备法律规范的外形，也不是通过法律条文来规定人们的行为 模式和法律后果，但是它通过设定量化的数值、指标、技术规范，来直接规定技术 目标和工艺流程，通过行政机关对技术标准的反复适用来实现其规范性。这种技术 标准具有技术规范和法律规范的双重属性，无论行政机关还是相对人都必须要 遵守。
2. 推荐性标准是推荐使用的规范，对各方当事人不产生强制约束力。国家标 准分为强制性国标 (GB) 和推荐性国标 (GB/T)。 推荐性国标是在生产、交换、 使用等方面，通过经济手段或市场调节而当事人自愿采用的国家标准。推荐性国标 一经接受并采用，或各方商定同意纳入经济合同中，就成为各方当事人必须共同遵 守的技术依据，具有法律上的约束性。不过行政机关行政执法中不能因此要求当事 人必须遵守。很多人认为只有强制性的标准属于法律规范，而推荐性的标准不属于 法律规范。这种思路的错误之处在于将法律规范片面地理解为“命令性规范”,而 忽视了大量“授权性规范”的存在。这些推荐性标准类似于法律条文中的“可以” 条款，鼓励当事人使用，但不能强制当事人使用，行政机关也不能因此强制当事人 必须使用。
3. 对被告在作出行政行为过程中存在的法律瑕疵，本院已经向其发出司法建 议，认为根据《行政许可法》第三十八条关于“申请人的申请符合法定条件、标 准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。行政机关依法作出不予行 政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提 起行政诉讼的权利”的规定，对申请人的行政许可事项不予许可的，应当作出不予 行政许可的书面决定的，说明理由，写明相应的法律依据，并告知申请人享有依法 申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
编写人：江苏省苏州市吴江区人民法院秦绪栋