——熊海俊诉南京市规划局规划行政许可案
【案件基本信息】
1. 裁判书字号
江苏省镇江市中级人民法院(2012)镇行终字第1号行政判决书 2.案由：规划行政许可
3.当事人
原告：熊海俊
被告：南京市规划局
【基本案情】
第三人中国人民解放军南京军区联勤部物资采购站为在南京市雨花西路建设经 济适用住房，持项目批准文件、土地使用权证书等材料向被告南京市规划局申领该 项目的规划设计要点。2009年8月被告经审核后向第三人作出宁规要点(2009) 01992号《建设工程规划设计要点通知书》并附图。同年9月被告对第三人提交的 该项目的报建方案进行了日照分析，12月被告向第三人作出宁规方案(2009) 01662号《建设工程规划审定意见通知书》。2010年2月被告对该建设项目规划方 案的相关内容在南京市规划建设展览馆公示厅、南京市规划局网站及建设项目现场 进行了公示。2010年8月第三人在取得相关部门的审核意见后，持建设工程规划许 可证申请表、项目批准文件、土地使用权属证书、规划设计要点、建设工程规划设 计方案审定通知书、总平面图及有关部门对施工设计的审核意见等向南京市规划局 申请领取该项目的《建设工程规划许可证》。被告于2010年9月7日向第三人颁发
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了建字第320114201011287号《建设工程规划许可证》。后原告提起行政复议， 2010年4月28日江苏省住房和城乡建设厅作出了维持原具体行政行为的复议决定， 原告于同年5月24日向南京市鼓楼区人民法院提起行政诉讼，要求法院判令撤销 被告颁发的建字第320114201011287号《建设工程规划许可证》。
原告熊海俊于2008年5月与中国人民解放军73681部队签订经济适用住房买 卖契约，购得南京市雨花台区雨花西路房屋，该房屋位于本案所涉项目靠北方向， 与拟建建筑之间直线距离超过30米。规划方案公示后，原告曾提出不同意见，对 此被告进行了解释、回复。
【案件焦点】
被诉行政许可违反《行政许可法》第四十七条关于听证的规定是否必然被撤 销或确认违法。
【法院裁判要旨】
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第 十二条规定：“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该 行为不服的，可以依法提起行政诉讼。”本案原告基于与中国人民解放军73681部 队签订的经济适用住房买卖契约，居住使用南京市雨花西路房屋，与被告作出的具 体行政行为具有法律上的利害关系，具备本案的诉讼主体资格。
《南京市城市规划条例》第四十四条规定：“建设单位申请领取建设工程规划 许可证的审批程序：(一)建设单位提交建设项目的有效批准文件、土地所有权或 使用权证书、拟建范围的地形图以及书面申请。规划管理部门划定拟建工程的规划 设计范围或建设位置，提出规划设计要点。(二)建设单位报送拟建工程的设计方 案图或初步设计图。规划管理部门审查同意后，发给设计方案审定通知书。(三) 建设单位填报建设工程规划许可证申请表，并附拟建工程的施工设计图。规划管理 部门审查同意后，核发建设工程规划许可证。”《江苏省城乡规划条例》第四十条 规定：“城乡规划主管部门应当就下列建设工程的修建性详细规划、建设工程设计 方案、以公示、听证会、座谈会等形式，听取利害关系人的意见：(一)与居住建 筑相邻，可能影响居民合法权益的；……。”本案中，第三人中国人民解放军南京 军区联勤部物资采购站持合法有效的建设项目批准文件，土地使用权证明文件以及
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工程设计附图，按照上述规定的要求向被告南京市规划局领取了规划设计要点，并 按照规划设计要点确定的要求进行工程规划设计。后经被告审核取得设计方案审定 通知书，第三人在南京市人防办、南京市建委等相关部门审查同意后，持《南京市 城市规划条例实施细则》第三十七条规定所需的材料向被告申请领取《建设工程 规划许可证》。被告对第三人提供的申请材料进行了全面审核，在确定日照分析结 果对周边建筑的影响符合国家规定，退让用地边界以及楼间距均符合《南京市城市 规划条例》及《南京市城市规划条例实施细则》确定的指标要求的情况下，向第 三人颁发了本案所涉的《建设工程规划许可证》。在作出正式许可前就许可所涉建 设项目的规划方案以在南京市规划展览馆陈列、现场及网站公告等方式进行了公 示，并针对原告提出的不同意见通过网络回复和当面解释的方法进行了答复。被告 颁发上述《建设工程规划许可证》的实体、程序符合相关法规的规定。
对于原告认为被许可建筑西南面退让用地边界不符合《南京市城市规划条例实 施细则》对退让用地边界最低值要求的观点，本院认为退让用地边界距离并不等同 于退让单次建设项目用地界限的距离，涉诉建设项目的退让用地边界符合相关规 定。对于原告认为在被告作出许可过程中其程序性权利未得到保障的观点，本院认 为被告以多种形式就规划方案进行了公示，并对原告提出的质疑进行了回复、解 释，被告在作出行政许可前已听取了原告的意见，故被告虽然未告知原告享有听证 的权利，但不足以因此撤销该行政许可。
依据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解 释》第五十六条第(四)项之规定判决：
驳回原告熊海俊的诉讼请求。
【法官后语】
本案争议的焦点在于被诉行政许可违反《行政许可法》第四十七条关于听证 的规定是否必然被撤销或确认违法。
一种意见认为：《行政许可法》第四十七条中明确规定：“行政许可直接涉及 申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申 请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之 日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”该规定并无例
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外条款，本案中被告作出的规划行政许可显然属于对相对人有重大利益关系的许可 事项，应当按照许可法的规定进行听证，被告许可未经听证程序确实违法，本案被 告作出行政许可的行为违反行政许可法的规定，没有告知原告享有听证权利，程序 违法应予撤销，至少也应当确认被诉具体行政行为违法。
另一种意见认为，听证程序设立的本来目的是要在行政行为作出之前让相关的 利害关系人享有全面陈述自己意见的权利，保障行政行为作出时信息采集的全面 性，为行政行为的作出提供更多的参考和依据。本案被告虽未严格按照《行政许可 法》的要求告知原告听证权利并对原告的不同意见举行听证会，但实际上已经通过 其他方式使原告知悉行政行为的全部内容，且原告已向行政行为的作出机关表达了 自己的意见，被告虽未采用听证的方式进行但事实上已经达到了行政相对人行使听 证权利应有的效果，被告已经对原告提出的意见纳入了作出行政行为时的考量范 围，本案因听证程序撤销具体行政行为必然不改变重作行为的实体结果，被告通过 其他方式将未听证的法律效果进行了补正，达到了法律程序设置的目的要求，不应 认定行政行为违法。
上述两案处理观点交锋的背后，实际上给我们提出了一个现在司法实践中很少 触及但普遍存在的论题，即：程序性违法的行政行为是否可以被治愈?治愈达到合 法的标准是什么?
行政行为是处理公共利益和个人利益之间关系的行为。行政行为一经作出就需 要尽快地确定并具有执行力以保障正常的行政秩序。不宜被反复审查或重作以保证 行政效率和相关人的信赖利益。在行政行为程序违法时，除了有我们熟知的确认该 行为无效、撤销该行为、确认该行为违法但保留其效力外、以还应包括“允许该行 为经治愈后承认其效力及合法性”。一般而言，承认某一违法行政行为所保护的价 值包含：行政效率价值、信赖利益价值、行政行为安定价值。否认违法行政行为后 所维护的价值一般包含：行政处理中的个案正义价值、行政法治价值等。所以违法 行政行为可治愈的法理基础概括来说就是：违法行政行为治愈后所保护的价值大于 否认该行为后所保护的价值。违法行政行为的可治愈反映了法律对安定的追求，对 程序经济和效率的考量，对信赖利益保护的尊重。
违法行政行为在作出行政行为时是违法的，所谓治愈是指违法行政行为在一定 条件下，通过追加、补充或者其他方式，使违法行政行为欠缺的合法要件加以完
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备，从而消除行政行为的违法性，使之转变为合法行政行为的制度。其制度设立目 的是保障行政效率和行政行为的安定性，但若将此理论无限制地予以适用，将导致 行政偏袒，忽视公民权利和行政程序的公正，影响行政法治的实现。因此在论及何 种类型违法可被治愈之前首先应当设置一个普世的治愈准入门槛，即能被治愈的行 政行为必须符合如下要求：
1.程序的重新进行必然不会影响行政行为内容的变化。程序设置的目的是保 障实体处理的正义。在通常情况下程序所承载的秩序价值的可保护性要高于实体处 理所附带的效率价值，但如果对这种秩序价值保护将严重影响效率价值时，那么亦 应当考虑通过治愈制度进行价值追求的权衡。
2.不属于无效的行政行为。如果行政行为实体上重大违法，或虽然是程序和 形式违法但“明显且重大”从而构成无效的，则不得治愈。所谓可治愈的行政行为 必须是已经合法成立并有效的行政行为，才具备治愈的先决条件。
3. 被治愈的对象必须是违反实定法的规定，而非表意上的技术瑕疵。对于文 字、计算、引用的错误属于技术类的瑕疵，在本质上并不是一种违法的情形，因此 这种行为也不能被称之为治愈，而可以通过行政机关明确表意后予以更正。
行政诉讼司法实践中目前最为典型的违法行政行为治愈情形至少可以包含以下 五类：
1. 行政行为作出时不符合规范要求，但在新规范中被追溯为合法。根据行政 法治的要求，对行政机关行为的合法性要件要求是逐步提高，所以这种情形并不多 见，但存在基于行政效率的考量适当降低行政行为要求和标准的情况，因此在新法 律规范中如果肯定了原具体行政行为的作出方式或结论，那么可以认为这一行为因 被新法律追溯而治愈。
2. 行政主体善意越权，事后被有权机关追认且不损害他人合法权益。例如在 婚姻登记案件中，依照《婚姻登记管理条例》的规定，婚姻登记机关应在一方户籍 所在地进行登记，男女双方在具备实质结婚条件的情况下，为图便捷在没有管辖权 的其他地区登记机关登记结婚，后婚姻经营不善，男方要求确认婚姻无效。此时可 以由有管辖权的婚姻登记机构对申请材料进行审查，符合结婚实体要件的，则可对 该婚姻的有效登记作出追认以补强原登记机关管辖上的不足。可以被视为在特定条 件下因有权机关追认而治愈。
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3. 缺少第三方行政机关授权作出行为，事后得到追认。在需要多机关联合意 思表示方能作出的具体行政行为中，部分机关未在行政程序中作出意思表示，但事 后补充意思表示并对实体结果不产生影响的，也属于被追认而治愈。
4.告知救济权利有瑕疵，事后补充告知不影响救济权利实现的。行政机关在 作出具体行政行为时应当告知行政相对人相应的复议、诉讼救济权利，如在作出行 政行为时这部分程序缺失，或履行不完整但行政机关通过事后补充告知的形式使得 相对人知晓了相应权利，并且延迟知晓该权利的时点并未使相对人的权益遭到损 害，那么这样的补救可认为是对之前瑕疵的治愈。
5.虽未以法定方式进行程序，但不影响程序设置目的实现。在此种情形下， 虽然行政机关没有按照法律规定的方式进行相应程序，但行政机关在行政行为的作 出过程中或作出行政行为后通过其他形式达到了程序设置的目的，同样可以认为对 程序起到治愈效果。本案中，行政机关虽然没有告知相对人具有听证的权利，但行 政机关通过座谈会、听取意见、记录笔录、当面答疑、网上公示问答过程等一系列 措施充分听取了所有利害关系人的意见，并作出了回应，实际上达到了在该案中应 用听证程序所要发挥的功能。这亦属于在行政行为过程中对程序的一种修复或治 愈。又如在公告程序中，法律规定公告时长为3个月，但在公告当天，能确切证明 所有利害关系人均知悉公告内容，那么即使行政机关未达到公告要求的天数，也不 能认为程序违法，这可以被认一种偶然治愈。
真正的行政法治不在于对撤销行政行为的一片叫好，而是对法律价值的平等保 护。实践中法官们在面对“实可宽宥”的行政行为时出现矛盾的心理，以致在处理 案件时对于一方提出针锋相对的质疑时，回避多回应少，本案中两级法院对原告提 出的争议焦点给予了全面的回应，展现出违法行政行为治愈理论走向应用法学的光 芒，值得推荐。
编写人：江苏省镇江市京口区人民法院孙文花秀骏
