——杨志强诉北京市通州区台湖镇人民政府行政给付及附带审查规范性文件案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
北京市第三中级人民法院（2016）京03行终72号行政判决书
2.案由：行政给付及附带审查规范性文件
3.当事人
原告（上诉人）：杨志强
被告（被上诉人）：北京市通州区台湖镇人民政府
【基本案情】
2007年北京市通州区台湖镇制定医疗补助等相关补助政策。2013年3月29日，北京市通
州区台湖镇人民政府（以下简称台湖镇政府）制定了台政发〔2013〕4号《关于对患有重
大疾病人员住院费用进行年终困难补助的实施意见》（以下简称《困难补助实施意
见》）、台政发〔2013〕5号《关于新型农村合作医疗实行镇级住院医疗补助的实施意
见》（以下简称《医疗补助实施意见》），对获得困难补助和医疗补助的条件、补助标准
及不享受补助政策的情形等内容进行了规定，其中《困难补助实施意见》第五条、《医疗
补助实施意见》第六条均规定“在中心镇建设及2011年15个村拆迁工作中未签订拆迁协议
（包括已签约但未按规定拆除地上物）的住户不享受此政策。”因杨志强之母杨立英（于
一审期间死亡）未签订拆迁补偿协议，台湖镇政府未向其支付2011年的困难补助7676元和
2012年至2015年的医疗补助31888元。杨立英和杨志强对台湖镇政府未向其发放上述补助
的行为不服向一审法院提起行政诉讼，请求判决台湖镇政府支付杨志强医疗补助31888元
并按照相关规定支付困难补助，一并审查台湖镇政府制定的《困难补助实施意见》第五条
及《医疗补助实施意见》第六条的合法性。
【案件焦点】
《困难补助实施意见》第五条、《医疗补助实施意见》第六条能否作为台湖镇政府拒
绝履行给付义务的依据？
【法院裁判要旨】
北京市通州区人民法院经审理认为：根据《困难补助实施意见》及《医疗补助实施意
见》第一条的规定，台湖镇政府对辖区内的居民给予困难补助和医疗补助的目的在于进一
步提高居民健康水平和生活质量，切实缓解和解决“因病致贫、因病返贫”问题，但《困难
补助实施意见》第五条、《医疗补助实施意见》第六条将签订拆迁补偿协议作为获得困难
补助和医疗补助的前提条件，该规定并无相应的法律依据，并且也与《困难补助实施意
见》、《医疗补助实施意见》的制定目的相悖，故台湖镇政府依据《困难补助实施意见》
第五条、《医疗补助实施意见》第六条未向杨立英一户支付困难补助和医疗补助的行为不
妥，因杨志强之父母均已死亡，台湖镇政府应当向杨志强支付7676元困难补助和31888元
医疗补助。
北京市通州区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十三条之规定，作出
如下判决：
责令台湖镇政府于本判决书生效之日起五个工作日内向杨志强给付困难补助和医疗补
助共计三万九千五百六十四元。
杨志强、台湖镇政府不服一审判决，提起上诉。北京市第三中级人民法院依照《中华
人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项的规定，作出如下判决：
驳回上诉，维持一审判决。
【法官后语】
本案涉及对不具有直接上位法依据之规范性文件进行司法审查的问题。2014年《行政
诉讼法》修正时对规章以下规范性文件的附带审查制度作出明确规定，是此次修法的主要
亮点之一。法律赋予了行政法官审查规范性文件的权力，如何用好此权，既不能庸怠而置
合法权益于不顾，又不能冒进而影响正常管理秩序，这方面尚有诸多问题有待进一步探究
与明确。
根据《行政诉讼法》第六十四条的规定，人民法院在审理行政案件中，经审查认为本
法第五十三条规定的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机
关提出处理建议。这里将规范性文件审查的标准定位为合法性审查，与“总则”部分确立的
合法性审查原则保持一致。那么，对规范性文件的合法性审查主要从哪些方面着手呢？一
般认为，对规范性文件进行合法性审查的着眼点主要集中在职权、内容以及程序三方面：
职权的合法性主要审查规范性文件的制定主体以及是否符合职权范围；内容的合法性审查
主要审查规范性文件是否存在与法律、法规、规章以及上级行政机关的规范性文件的规定
相抵触的内容；程序的合法性审查主要审查规范性文件的制定程序。
本案中，杨志强请求法院一并对台湖镇政府制定的《困难补助实施意见》第五条及
《医疗补助实施意见》第六条进行审查。该两项规定属于新型农村合作医疗制度范畴。
2003年1月16日，国务院办公厅转发原卫生部等部门《关于建立新型农村合作医疗制度的
意见》，其中规定，新型农村合作医疗制度一般采取以县（市）为单位进行统筹，省级人
民政府要制订新型农村合作医疗制度的管理办法，县级人民政府要制定具体方案，各级相
关部门在人民政府统一领导下组织实施。北京市通州区人民政府于2012年4月1日印发《通
州区新型农村合作医疗制度管理办法》，其第二条规定，通州区合作医疗由区政府组织领
导，区新型农村合作医疗制度管理委员会办公室及各乡镇政府负责本办法的实施。台湖镇
政府作为乡镇一级政府，具有行政主体资格，有权管理本行政区域内的经济、卫生等行政
工作，同时考虑到涉案的困难补助和医疗补助总体来说属于授益性的规定，主要为授予相
对人权益而非课以义务，故应当认为台湖镇政府具备制定《困难补助实施意见》及《医疗
补助实施意见》的相应职权。鉴于杨某并未对上述规定的制定程序提出异议，本案规范性
文件的审查重点还在于内容的合法性审查。然而，因上位法规定中并无关于“镇级住院医
疗补助”、“对患有重大疾病人员住院费用进行年终困难补助”的明确规定，由此延伸出对
不具有直接上位法依据之规范性文件如何进行审查的问题。
对不具有直接上位法依据之规范性文件的附带审查可以综合考虑以下几方面因素：一
是保护行政相对人的合法权益及比例原则。根据“法无禁止即可为，法无授权即禁止”的一
般法律原则，行政机关所作以限制、剥夺相对人权利或增加相对人义务等为内容的负担性
行政行为必须要有明确授权，对于《立法法》、《行政处罚法》、《行政许可法》等所规
定的“法律保留”事项，规范性文件不得违“法”加以规定；法律保留事项之外，法律、法规
和规章未作明确规定的，行政机关基于维护社会公共利益、保证本机关依法行使职权之需
要所作负担性规定，法院进行审查时可以参考行政法比例原则，在保护相对人合法权益与
行政目的的实现之间进行“利益衡量”，同时考虑此规定对相对人实体性权利及程序性权利
的影响程度，对实现行政目的之必要性，对行政相对人的不利影响是否控制在“适度”范围
内等问题。二是各个行政法领域的法律原则和立法目的。行政法涉及的社会领域十分广
泛，行政管理的不同领域其原则与目的可能存在较大差异。我们对“上位法”的理解不应是
狭隘和僵化的，即使没有明确的法律规则，也可以结合具体领域、具体时期的上位法原则
和目的进行审查。三是行政合理性。新《行政诉讼法》在坚持合法性审查原则的基础上
于“撤销判决”一节加入了“明显不当”的规定。同理，那些明显不合理、有悖于社会公平正
义的行政规定当然不能作为认定行政行为合法的依据。
当前对不具有直接上位法依据之规范性文件如何进行审查并无定论，需要结合个案，
参考以上几方面，充分发挥法官的智慧加以衡量，既要在具体案件中实现对相对人合法权
益的维护，也要考虑社会秩序及公共利益。本案中，杨志强请求法院一并审查《困难补助
实施意见》第五条及《医疗补助实施意见》第六条的合法性，法院经过审查认为上述规定
属于在缺乏明确上位法规定的情况下减损相对人合法权益并已超出合理“限度”，同时也违
背了《困难补助实施意见》、《医疗补助实施意见》的制定目的。台湖镇政府的困难补助
和医疗补助作为社会保险制度的组成部分，应当使符合条件的人员享受到平等的保障，而
不应与其他事项进行不合理的联接，提出附加条件，进行差别对待。上述两部文件中授益
性的规定是合法有效的，但其中以是否签订拆迁协议作为享受社保政策之前提条件的该条
款不合法，不能作为台湖镇政府拒绝履行给付义务的依据。
编写人：北京市第三中级人民法院 王琪璟
