——黄建煌、肖建兰诉厦门市规划委员会城建行政许可案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
福建省厦门市中级人民法院(2016)闽02行终162号行政裁定书
2.案由:城建行政许可
3.当事人
原告(上诉人):黄建煌、肖建兰
被告(被上诉人):厦门市规划委员会
第三人:厦门外图集团有限公司
【基本案情】
原告黄建煌、肖建兰分别于2006、2007年购得厦门国际文化大厦地下一层3个单元的商
铺。该大厦一至五层为第三人厦门外图集团有限公司所有。被告厦门市规划委员会于2008
年1月作出厦规建〔2008〕14号《厦门市规划局关于同意厦门国际文化大厦项目一至五层
平面局部变更并建筑规模调整的批复》(以下简称《批复》),同意对厦门国际文化大厦
一至五层作适当变更,并调整建筑规模。厦门外图集团有限公司根据该《批复》,封闭大
厦一楼架空层,变更公共电梯用途。2016年3月原告到厦门市城市建设档案馆查询,才得
知存在该《批复》,认为厦门市规划委员会在未经听证、未充分考虑原告购买大厦地下商
铺在先且已实际交房的情况下作出上述《批复》,造成该大厦一楼架空层被封闭且公共电
梯变为外图集团私人电梯等后果,直接影响到其商铺的使用价值和利用价值,该行政行为
直接侵害了其合法权益,于2016年5月向厦门市人民政府提出行政复议。经复议,厦门市
人民政府作出厦府行复[2016]39号行政复议决定维持该《批复》,原告不服,又于2016
年7月向福建省厦门市思明区人民法院起诉,请求确认作出批复的行政行为违法,并予以
撤销。
被告厦门市规划委员会认为,《批复》认定事实清楚、适用法律正确、程序合法,应
予维持。第三人厦门外图集团有限公司认为,住房和城乡建设部《住房城乡建设行政复议
办法》第十三条第三款规定:“对涉及不动产的行政行为从作出之日起超过20年、其他行
政行为从作出之日起超过5年申请行政复议的,行政复议机关不予受理。”第五十一条规
定:“本办法所称‘涉及不动产的行政行为’,是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动
产物权效力的行政行为。”本案原告并未因《批复》直接发生设立、变更、转让和消灭不
动产物权效力,不属“涉及不动产的行政行为”。从2008年《批复》作出到2016年提出行政
复议,已过了8年,超过了申请行政复议的5年期限。相应的,本案诉讼亦超过《中华人民
共和国行政诉讼法》(下称《行政诉讼法》)第四十六条规定的5年起诉期限,法院应不
予立案受理。
【案件焦点】
本案是否属于《行政诉讼法》第四十六条规定适用最长二十年起诉期限的“因不动产提
起诉讼的案件”。
【法院裁判要旨】
福建省厦门市思明区人民法院经审理认为:《行政诉讼法》第四十六条第二款规
定:“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年,其他案件自行政行为
作出之日起超过五年提起诉讼的,人民法院不予受理。”本案系针对行政许可行为提起的
诉讼,不属于“因不动产提起诉讼的案件”,最长起诉期限为五年。上述《批复》于2008年
1月10日作出,至2016年7月原告起诉时已过了8年,超过五年的法定起诉期限,故裁定不
予立案。
原告黄建煌、肖建兰不服一审裁定提起上诉。福建省厦门市中级人民法院经审理认
为:上述《批复》系针对不动产建设项目的调整,且黄建煌、肖建兰认为该《批复》对其
在先购买的地下商铺产生不利影响,才提起本案诉讼,从常理上理解,属于《行政诉讼
法》第四十六条第二款规定的“因不动产提起诉讼的案件”,最长起诉期限为二十年,本案
的起诉没有超过起诉期限。即便本案是否属于“因不动产提起诉讼的案件”存在争议,也应
当作有利于处于弱势地位的行政相对方之解释,对本案予以立案审理,以发挥司法审查的
功能,保护公民合法权利。一审法院裁定不予立案错误,应予纠正。故裁定:撤销一审裁
定,本案由厦门市思明区人民法院立案审理。
【法官后语】
本案处理焦点在于对“因不动产提起诉讼的案件”的理解。《行政诉讼法》对其没有明
确解释,与此相关的是《住房城乡建设行政复议办法》第五十一条的规定:“本办法所
称‘涉及不动产的行政行为’,是指直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行
政行为。”据此,有观点认为,《行政诉讼法》规定的“因不动产提起诉讼的案件”针对的
必须是直接发生设立、变更、转让和消灭不动产物权效力的行政行为。由此限缩了“因不
动产提起诉讼的案件”之范围,社会公众对此颇有微词。
《行政诉讼法》是我国基本法律,解释权归全国人大常委会,不能用住房和城乡建设
部《住房城乡建设行政复议办法》的规定来进行解释。在缺乏法律解释时,法官应当充分
运用法律方法解决法律规定不明确的问题。按照法律所使用的词句进行文义理解是法官适
用法律的基本出发点。“因不动产”和“涉及不动产”所用词句不同,并不能作同一理解。本
案《批复》系针对不动产建设项目的调整,原告因其地下商铺受到不利影响而提起诉讼,
这是其起诉的“动因”,从常理上理解,属于“因不动产”而产生的诉讼,符合“因不动产提
起诉讼的案件”之文义理解范围;此外,行政机关和行政相对方处于不对等地位。为保障
行政相对方权利,《行政诉讼法》采用举证责任倒置等“反不对等”机制设计,将“保护公
民、法人和其他组织的合法权益,监督行政机关依法行使职权”作为核心目标追求。基于
这种立法精神和价值追求,即便本案是否属于“因不动产提起诉讼的案件”存在争议,也应
当作有利于处于弱势地位的行政相对方之解释,以此保护公民合法权利,让当事人在个案
中感受到司法的公平正义。
编写人:福建省厦门市中级人民法院 周宗良
