——谭某诉西宁市不动产登记服务中心不履行法定职责案
【案件基本信息】
1.裁判书字号
青海省西宁市中级人民法院(2017)青01行终85号行政判决书 2.案由:不履行法定职责纠纷
3.当事人 原告:谭某
被告:西宁市不动产登记服务中心
第三人:青海大兴源房地产开发有限公司(以下简称大兴源公司) 【基本案情】
2004年3月11日,西宁市人民政府作出宁政土(2004)10号《关于对
2004年第二批国有土地挂牌出让方案的批复》,其中确定对西川南路原 殷家庄村约16240平方米的集体土地,经统征后作为住宅小区建设对外挂 牌出让,规划用途为住宅。第三人大兴源公司经挂牌报价交易成交,取得 上述国有土地使用权,2004年3月30日,第三人与西宁市国土资源局签订 《国有土地使用权出让合同》,并办理了国有土地使用权登记,确定宗地 用途为城镇单一住宅用地。之后,第三人大兴源公司对该宗土地进行房
地产开发,对其中部分土地开发建设为商业用房。2011年9月20日原告谭 某与第三人签订了《商品房买卖合同》,购买了西川南路49号3号楼49- 69、49-71、49-75、49-77、49-81、49-83、49-85室的商业房屋。2012 年10月31日,西宁市住房保障和房产管理局为原告办理了西川南路49号3 号楼49-69、49-71、49-75、49-77、49-81、49-83、49-85室的房屋所 有权证,其中载明规划用途为商业。2012年2月8日,西宁市国土资源局根 据第三人的申请,作出《关于青海大兴源房地产开发有限公司西川南路 占地面积分摊的说明》,其中商业分摊面积为3734.06平方米,住宅配套 设施面积为12399.27平方米。第三人大兴源公司至今未能缴纳商业分摊 面积的土地出让金。2017年4月,原告向被告提交材料要求办理不动产权 证书,2017年5月被告答复原告:因第三人未缴纳商业用地的土地出让金, 故不能办理。
原告谭某认为,原告购买商品房用于商业用途。2012年,西宁市住房 保障和房产管理局为原告办理了房屋所有权证,载明的规划用途均为商 业。2017年4月,原告向被告提交材料,申请办理不动产权证书。被告以 第三人作为开发商没有办理土地用途的变更,也没有按照商业用途补缴 土地出让金为由,表示无法办理不动产权证书。原告认为,补缴土地出让 金,既是第三人的义务,又是土地主管部门的责任。土地主管部门怠于催 缴,致使土地出让金至今未缴,但不能以此损害原告的合法权益。因此, 原告诉请法院判令被告对原告所有的西宁市城西区西川南路49号3号楼 49-69、49-71、49-75、49-77、49-81、49-83、49-85室办理不动产权 证书。
被告不动产登记服务中心认为,原告向被告申请办理涉案不动产权 证书时,经被告审查,根据西宁市政府(宁政土〔2004〕10号)《关于对
2004年第二批国有土地挂牌出让方案的批复》,第三人通过招拍挂方式 取得了位于西川南路殷家庄村用途为城镇单一住宅用地的宗地。第三人 在开发过程中,对规划进行变更,由住宅用地变为商业用地。西宁市国土
资源局多次向第三人催缴因改变土地用途产生的土地出让金,但第三人 至今未缴纳。被告已向原告告知:未缴清改变土地用途产生的土地出让 金,涉案房产不动产证书无法办理。根据《不动产登记暂行条例实施细 则》第三十七条的规定,原告未按相关规定提供申请材料,其诉求没有任 何事实及法律依据,请求法院在查明事实的基础上驳回原告的诉讼请
求。
第三人大兴源公司认为:第一,原告与第三人在签订《商品房买卖合 同》时明确约定案涉房屋的土地规划用途为城镇住宅,房屋本身用途为 商业。原告在办理房屋所有权证后,未办理土地使用权证,后因不动产登 记制度变化,导致无法办理不动产权证,不是第三人引起的,后果应由其 自行承担,与第三人无关。第二,2003年5月22日,西宁市城乡规划建设局 向第三人颁发的建设用地规划许可证上注明西川南路殷家庄村地块的用 地项目名称为商业、公建、住宅小区。而2004年3月30日,西宁市国土资 源局在与第三人签订的《国有土地使用权出让合同》中却将土地用途改 为住宅。在房屋竣工验收完成后,西宁市住房保障和房产管理局又为第 三人办理了商业用途的房屋许可证。上述三家主管机关的不同行政行为 使土地使用权证与房屋所有权证登记内容不一致,导致原告不能办理不 动产登记事宜,不符合《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第 十条的规定,属于行政机关的行政行为引起的,与第三人无关。第三,案 涉房屋均已竣工验收、完成交付、权属明晰,第三人已经为原告履行了 办理不动产登记的协助义务。原告不能顺利取得不动产登记证与第三人 无关。
【案件焦点】
1.被告西宁市不动产登记服务中心是否存在不履行不动产登记的问 题;2.关于第三人未按分摊的商业用地面积补缴土地出让金是否必然导 致原告无法办理不动产登记的问题。
【法院裁判要旨】
青海省西宁市城北区法院经审理后认为:
第一,根据《中华人民共和国城市房地产管理法》第十六条“土地 使用者必须按照出让合同约定,支付土地使用权出让金;未按照出让合同 约定支付土地使用权出让金的,土地管理部门有权解除合同,并可以请求 违约赔偿” 、第十八条“土地使用者需要改变土地使用权出让合同约定 的土地用途的,必须取得出让方和市、县人民政府城市规划行政主管部 门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权 出让合同,相应调整土地使用权出让金”之规定以及中华人民共和国国 土资源部颁布的《土地登记办法》 (已于2017年12月29日被废止)第二十 七条“依法以出让方式取得国有建设用地使用权的,当事人应当在付清 全部国有土地出让价款后,持国有建设用地使用权出让合同和土地出让 价款缴纳凭证等相关证明材料,申请出让国有建设用地使用权初始登
记”的规定,第三人大兴源公司通过出让方式取得案涉国有土地使用权, 但登记的土地用途为城镇单一住宅用地。第三人在开发建设中改变了部 分土地的用途建成了商业用房,第三人应当取得西宁市国土资源局的同 意,重新签订土地出让合同及调整土地使用权出让金,并且应缴纳相应的 土地出让金,才能取得商业用地登记。2012年2月8日,西宁市国土资源局 对第三人的案涉土地进行了分摊,确定了商业用地面积,但第三人未能缴 纳商业用地土地出让金,不符合上述规定,无法取得商业用地登记。
第二,根据中华人民共和国国土资源部颁布的《不动产登记暂行条 例实施细则》第十五条“不动产登记机构受理不动产登记申请后,还应 当对下列内容进行查验……(四)法律、行政法规规定的完税或者缴费凭 证是否齐全”及第三十七条“ 申请国有建设用地使用权及房屋所有权变 更登记的,应当根据不同情况,提交下列材料: (一)不动产权属证书; (二) 发生变更的材料; (三)有批准权的人民政府或者主管部门的批准文件;
(四)国有建设用地使用权出让合同或者补充协议; (五)国有建设用地使
用权出让价款、税费等缴纳凭证; (六)其他必要材料”的规定,原告向被 告申请办理不动产权登记,应当提交国有建设用地使用权出让价款、税 费等缴纳凭证。由于第三人未能缴纳商业用地土地出让金,无法取得商 业用地登记,致使原告无法提供相关缴费凭证。被告经审核查验,认为原 告提交的申请不动产登记的资料不全,不符合办理规定,向原告答复不予 办理并说明理由的行政行为并无不当,且适用法律法规正确。原告主张 其已经具备办理不动产权属证书的条件,被告应为原告办理不动产权证 书的诉讼请求,无事实及法律依据,不予支持。
第三,对第三人提出西宁市城乡规划建设局颁发的建设用地规划许 可证、原西宁市房产管理局颁发的商品房预售许可证与西宁市国土资源 局确定的土地用途不同,三家主管机关的不同行政行为不符合《城镇国 有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条的规定的诉讼意见,本院认 为,第三人是依据西宁市人民政府《关于对2004年第二批国有土地挂牌 出让方案的批复》文件经出让而取得案涉土地,该文件中确定土地用途 为住宅。西宁市国土资源局与第三人签订《国有土地出让合同》,确定 土地用途为城镇单一住宅符合该文件规定。而且,第三人在改变部分土 地用途建成商业用房后,西宁市国土资源局对宗地面积进行了分摊,第三 人未按分摊的商业用地面积补缴土地出让金,责任在于第三人。因此,对 第三人的诉讼意见不予采纳。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六 十九条、第一百零二条之规定,判决如下:
驳回原告谭某的诉讼请求。
青海省西宁市中级人民法院经二审审理后认为:根据《不动产登记 暂行条例》第七条第一款“不动产登记由不动产所在地的县级人民政府 不动产登记机构办理;直辖市、设区的市人民政府可以确定本级不动产 登记机构统一办理所属各区的不动产登记”的规定,市不动产中心具有 对辖区范围内不动产进行登记管理的法定职责。根据《土地登记办法》 (已于2017年12月29日被废止)第二十七条“依法以出让方式取得国有建
设用地使用权的,当事人应当在付清全部国有土地出让价款后,持国有建 设用地使用权出让合同和土地出让价款缴纳凭证等相关证明材料,申请 出让国有建设用地使用权初始登记”的规定,以出让方式取得土地使用 权的使用者应当支付全部土地出让金后申请办理相关登记。第三人在土 地改变用途后应缴纳土地出让金。《不动产登记暂行条例》第十六条、 第十七条、第十八条对不动产登记申请人应提交的材料及不动产登记机 构收到申请材料后的办理要求均作了明确规定。同时,《不动产登记暂 行条例实施细则》对房屋所有权登记应提交的材料予以了细化。市不动 产中心在受理谭某的登记申请后对材料进行了审查,履行了审慎审查的 法定职责,因谭某提交的申请材料不符合上述规定的形式要件,故不予办 理不动产权证登记有据可依。另本院认为对于谭某提出市不动产中心应 当向第三人催缴土地出让金的建议应引起足够重视。依照《中华人民共 和国行政诉讼法》第八十九条第一款第(一)项之规定,判决:
驳回上诉,维持原判决。 【法官后语】
本案是原告等10人分别起诉的同类型行政案件中的一件案件,纠纷 的起因是原告等10人分别购买第三人大兴源公司开发的商铺。大兴源公 司在改变部分土地用途建成商业用房后,未按分摊的商业用地面积补缴 土地出让金,无法取得商业用地登记。继而无法提交国有建设用地使用 权出让价款、税费等缴纳凭证,因此无法办理房屋不动产登记。
本案涉及的法律问题为以下两个:
第一,被告不动产登记中心是否存在不履行不动产登记的问题。不 履行法定职责是指行政主体负有某种特定的职责或义务,应当根据行政 相对人的申请或职权要求作出相应的行政行为,但其在法定或合理期限 内拒绝履行或不予答复,申请人认为行政机关侵犯其合法权益,可以提起 行政诉讼。本案中原告申请办理房屋不动产登记,被告认为原告提交的
登记资料缺少国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证,未给予 办理登记,并向原告进行了告知,符合《不动产登记暂行条例实施细则》 第十五条“不动产登记机构受理不动产登记申请后,还应当对下列内容 进行查验……(四)法律、行政法规规定的完税或者缴费凭证是否齐
全”的规定,因此,被告不存在不履行法定职责的问题。
第二,关于大兴源公司未按分摊的商业用地面积补缴土地出让金是 否必然导致原告等购房业主无法办理不动产登记的问题。对此,本院的 不同承办法官存在不同的认识:一是认为不应当办理不动产登记;二是认 为应当予以办理,如果第三人长期不缴纳土地出让价款,商铺业主就永远 无法办理不动产登记,这对于业主不公平。笔者同意第一种意见,理由是 《不动产登记暂行条例实施细则》第三十七条:“ 申请国有建设用地使 用权及房屋所有权变更登记的,应当根据不同情况,提交下列材料……
(五)国有建设用地使用权出让价款、税费等缴纳凭证……”法律明文规 定应当提交土地出让金缴费凭证,如果行政机关不予审查就直接办理,势 必造成国家税费流失、失去监管的情况,同时也违反了法律法规。再者, 现今我国实行房屋所有权证和土地使用权证合一的制度,国有土地使用 人依法缴纳国有建设用地使用权出让价款、税费之后,办理国有土地使 用权登记,取得相应物权,才能进行下一步房屋不动产的登记,进而取得 房屋不动产的物权。否则,不能依法取得房屋不动产权证。但是,对于第 二种意见,也应当考虑由于开发商不依法缴纳土地出让金,导致商铺业主 的权益受到损害,使得商铺物权存在不确定性,这不符合法律保护当事人 合法权益的原则。对此,二审法院在判决理由中提出建议,不动产登记部 门应当向开发商大兴源公司进行催缴,依法行使相关的行政职权,以便解 决案涉的纠纷问题。
编写人:青海省西宁市城北区人民法院 贺众明